Chicoral, ayer y hoy: La estrategia del sándwich en la reforma agraria colombiana

En febrero de 2025, más de 5.000 líderes campesinos, indígenas y afrodescendientes se reunieron en Chicoral, Tolima —un pequeño pueblo ubicado en las llanuras de un valle andino colombiano. Hoy conocido como un centro de producción agrícola, Chicoral pasó a la historia en 1972 como el escenario donde las élites políticas y terratenientes sellaron un acuerdo para frenar la reforma agraria, consolidando la desigualdad en la tenencia de la tierra y silenciando las voces rurales durante generaciones.

Medio siglo después, Chicoral vuelve a ser el epicentro del debate agrario, pero esta vez con un objetivo distinto: reactivar la reforma, no enterrarla. Estuve allí como parte del equipo de Land Portal, presenciando el resurgimiento de lo que algunos llaman la "estrategia del sándwich": articular la política pública de progresistas dentro del gobierno con la movilización social desde las bases. Pero, ¿será este esfuerzo renovado capaz de superar las mismas barreras que paralizaron la reforma durante décadas?

En este blog comparto algunas reflexiones sobre lo que viví en Chicoral y planteo preguntas cruciales: ¿qué está cambiando ahora? ¿Cómo están los movimientos sociales de base redefiniendo la lucha por la justicia agraria de cara a ICARRD+20? ¿Y serán suficientes las herramientas de siempre para lograr un cambio real?

Facilitador de la “Escuela de Capacitación Gerardo González”, centrada en la formación de comités de reforma agraria a nivel municipal y departamental.

El evento y la "estrategia del sándwich", antes y ahora

La evento de dos días en febrero marcó un momento crucial en la historia agraria rural de Colombia. Con paneles académicos y 25 espacios de diálogo diseñados intencionalmente para amplificar las voces de jóvenes, mujeres, comunidades indígenas y afrodescendientes, el evento culminó con la firma de un pacto histórico entre el Presidente, la Ministra de Agricultura y representantes rurales.

Lo que presenciamos fue una versión moderna de la "estrategia del sándwich" en acción —una alianza entre las instituciones estatales y los movimientos sociales para desafiar intereses enquistados. Este enfoque no es nuevo en Colombia; recuerda a las reformas ambiciosas de los años sesenta en toda Latino América.

La idea era simple pero poderosa: el cambio debía venir tanto desde arriba como desde abajo. Mientras el Estado impulsaba reformas políticas, los campesinos se organizarían y movilizarían para exigir su implementación en el territorio. Esta "estrategia del sándwich" fue un desafío frontal a las élites terratenientes y al clientelismo político del Frente Nacional, un pacto que trajo estabilidad tras La Violencia pero que también marginó a los movimientos alternativos y mantuvo el control de la política rural en manos de las élites.

En ese momento, el presidente Carlos Lleras Restrepo, un reformista clave, imaginaba una Colombia moderna basada en pequeños propietarios, no en trabajadores atrapados en haciendas. Pero sabía que las leyes por sí solas no bastaban: era necesario empoderar a los campesinos para reclamar sus derechos y fiscalizar al Estado.
Estos esfuerzos llevaron a la creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) en 1967. Respaldada por sectores reformistas del Estado, ANUC creció rápidamente hasta convertirse en el mayor movimiento campesino de América Latina, con más de 800.000 miembros. Su objetivo era conectar las comunidades rurales con las instituciones estatales y dar voz a los campesinos en la formulación de la política agraria, manteniendo una postura moderada y no partidista acorde con la lógica antiinsurgente del Frente Nacional.

Sin embargo, el rápido ascenso de ANUC provocó una fuerte reacción de las élites tradicionales. Los grandes terratenientes y las asociaciones de productores comerciales vieron el movimiento como una amenaza a su dominio económico y político. Tras la disputada elección presidencial de 1970, el gobierno comenzó a distanciarse de ANUC. Con el debilitamiento del apoyo estatal, parte del movimiento se radicalizó, lo que dio a las élites el pretexto para tacharlo de subversivo y vinculado a grupos guerrilleros. Esta narrativa justificó una ola de represión estatal que fracturó la alianza entre el Estado y las organizaciones campesinas, alcanzando su punto máximo con el Pacto de Chicoral en 1972, que revirtió aspectos clave de la reforma.

La reunión de "Chicoral 2025" marca un punto de inflexión. ¿Qué la diferencia de la estrategia original de los años sesenta? Primero, el panorama político ha cambiado. Los sectores progresistas del Estado ya no están alineados con las élites tradicionales o con el bipartidismo del Frente Nacional, sino que trabajan más de cerca con los movimientos sociales para cerrar una brecha de décadas y volver a poner la política redistributiva en el centro.
Segundo, el contexto rural también se ha transformado. Las realidades del campo son diferentes, y la conversación sobre la tierra ahora integra nuevas prioridades: la crisis climática y de biodiversidad, la soberanía alimentaria y las preocupaciones sociales y ambientales sobre los sistemas alimentarios globalizados e industrializados. La reforma agraria ya no es solo una cuestión de productividad o industrialización, sino de asegurar un futuro viable y equitativo para las personas y el planeta.

Por supuesto, esta nueva alianza Estado-movimientos campesinos no es homogénea ni exenta de tensiones. Hay visiones divergentes y prioridades desiguales. Pero lo que está emergiendo es un sentido compartido de propósito. Por primera vez en décadas, los movimientos rurales y actores progresistas dentro del Estado se han unido alrededor de un marco común: una audaz agenda de 12 puntos que desafía la lógica limitada de la reforma agraria liderada por el mercado. No se trata solo de una lista de demandas, sino de una visión política y territorial basada en la justicia, la sostenibilidad y la inclusión.

La agenda de 12 puntos incluye:

Redistribución equitativa de la tierra, de los activos productivos y recuperación de los territorios expoliados.
Justicia Agraria, restitución y reparación de deudas históricas con las comunidades y pueblos.
Restauración, recuperación y protección de suelos rurales, conectividad de cuerpos de agua y ecosistemas.
Representación, autonomía e inclusión efectiva de las comunidades y pueblos en la política pública.
Transformación del modelo de producción agrario para la garantía de los derechos individuales, colectivos y de la naturaleza, y la promoción de la soberanía alimentaria.
Protección de logros históricos producto de la lucha social y la búsqueda de la paz.
Reorganización y fortalecimiento de la institucionalidad agraria.
Garantías para la vida y el fortalecimiento de las organizaciones de los pueblos y las comunidades.
Reconocimiento e inclusión de las mujeres, las diversidades y juventudes rurales.
Protección del agua y fortalecimiento de las territorialidades de los pueblos y comunidades.
Recomposición y garantías para el ejercicio de los sistemas propios de conocimiento de los pueblos y las comunidades.
Transformación de economías en donde existen cultivos de uso ilícito de coca, marihuana y amapola.

Nuevas prioridades pero las mismas herramientas de siempre

El gobierno del presidente Gustavo Petro y la vicepresidenta Francia Márquez ha vuelto a colocar en el centro de la agenda nacional los objetivos de redistribución y justicia social de la reforma agraria.Su programa incluye la compra de tierras a grandes propietarios para su redistribución, la implementación de impuestos progresivos a la tierra, la titulación masiva de predios rurales y el cumplimiento del primer punto del Acuerdo de Paz de 2016: la Reforma Rural Integral.

Estas no son medidas menores. Reflejan demandas históricas de los movimientos campesinos, así como de comunidades indígenas y afrodescendientes que han luchado por un sistema de tierras más justo e inclusivo. Sin embargo, esta agenda —a pesar de su enfoque progresista— sigue estando mayoritariamente contenida dentro de la arquitectura de la Reforma Agraria Orientada por el Mercado (RAOM), introducida en Colombia durante los años noventa a través de la Ley 160 de 1994 y ampliamente criticada por su limitada capacidad redistributiva.

La RAOM representa lo que localmente se ha denominado "reformismo ligero" —una postura reformista que promete cambios sin desafiar las estructuras de poder más profundas. Este enfoque reemplazó la redistribución dirigida por el Estado con mecanismos de mercado, con el objetivo de mejorar la eficiencia, reducir la burocracia y evitar medidas confiscatorias. La premisa parecía simple: los propietarios venderían de manera voluntaria, y los pequeños productores se convertirían en autosuficientes gracias al acceso al crédito y al apoyo técnico. En Colombia, la RAOM está insertada en un entramado de instrumentos legales que, aunque amplios en alcance, han fracasado en su mayoría en lograr una redistribución significativa. Estos marcos incluyen herramientas que van desde la expropiación hasta las transferencias voluntarias de tierras facilitadas a través de compras estatales. Aunque la arquitectura legal es extensa y contempla una multiplicidad de instrumentos, los numerosos poderes de veto dentro del sistema han favorecido de manera abrumadora las transacciones voluntarias de mercado, mientras que las herramientas redistributivas más poderosas rara vez han sido aplicadas.

Muchos de los instrumentos diseñados para regular, recuperar y redistribuir tierras siguen estando gravemente subutilizados. Entre ellos se encuentran los Procesos Agrarios administrativos y judiciales establecidos en la legislación colombiana, destinados a verificar la legitimidad de los títulos de propiedad, garantizar que las tierras públicas no hayan sido apropiadas ilegalmente, determinar la naturaleza pública o privada de los predios, establecer linderos, recuperar tierras ocupadas ilegalmente y expropiar tierras en casos de uso improductivo o degradación ambiental.

La necesidad de examinar las implicaciones de adoptar las lógicas de la RAOM se intensifican al observar los indicadores fragmentados y los desafíos persistentes para alcanzar los objetivos de la Reforma Rural Integral (RRI) establecida en el Acuerdo de Paz de 2016 con las FARC. La Reforma Rural Integral (RRI) heredó sustancialmente el marco conceptual de la RAOM, generando una tensión operativa entre dos objetivos: la regularización de la propiedad y la redistribución con enfoque transformador. En la práctica, este dualismo ha resultado en la primacía de los procesos de formalización sobre las acciones redistributivas estructurales (un enfoque audaz pero aún lejos del “reformismo radical”, como algunos han señalado).

En ocasiones, la línea entre formalización y redistribución se ha desdibujado, tratándose incluso como si fueran lo mismo (una confusión señalada por la Contraloría General de Colombia en 2022). Mientras tanto, las herramientas legales más potentes incluidas en los Procesos Agrarios han sido severamente subutilizadas, como reflejan los datos disponibles. Entre 2016 y 2022, alrededor del 60% de las 1,34 millones de hectáreas incorporadas al Fondo de Tierras provinieron de baldíos ocupados —mezclando en la práctica formalización con redistribución—, mientras que solo cerca del 22% provinieron de Procesos Agrarios (datos disponible en el informe de la Contraloría de 2022 — página 57 si te interesa). De manera similar, hasta abril de 2025, la administración actual había incorporado 553.023 hectáreas al Fondo, con aproximadamente un 30% provenientes de Procesos Agrarios y un 67% de compras, transferencias y donaciones (según el Contador Oficial de la Reforma Agraria mantenido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural). De este modo, los resultados acumulados de la política de tierras —pese a los esfuerzos sin precedentes de la administración actual— evidencian un predominio de la legalización de tierras ya ocupadas y, si bien muestran un incremento en la adquisición de terrenos para redistribución, aún se encuentran considerablemente por debajo de las metas establecidas en el Acuerdo de Paz.

En conjunto, estas cifras revelan una marcada prioridad en la titulación de tierras públicas, el papel relativamente modesto de las compras de tierras en el avance de la redistribución y la contribución aún más marginal de los Procesos Agrarios. Además, la implementación de la reforma ha mostrado una preocupante selectividad territorial. El componente agrario del Acuerdo de Paz se ha centrado principalmente en los municipios más afectados por el conflicto armado —en concreto, en las zonas PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial), que representan apenas el 15% del total de municipios en Colombia. Si bien este enfoque es necesario, está lejos de ser suficiente. Los movimientos rurales han señalado reiteradamente que la concentración de tierras se extiende mucho más allá de las zonas de conflicto o de las fronteras agrícolas de la Amazonía —áreas comúnmente conocidas como zonas de colonización.

Todos estos factores apuntan a una conclusión más amplia: el marco institucional actual para la reforma agraria en Colombia no está diseñado para lograr una redistribución significativa. El sistema legal está lleno de poderes de veto que permiten a las élites retrasar o bloquear los cambios estructurales en un país marcado por la violencia política y el despojo masivo. Estos obstáculos se han agravado con el desmantelamiento de la infraestructura agraria del Estado, especialmente con la liquidación del INCORA (Instituto Colombiano de la Reforma Agraria) en 2003 y del INCODER (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural) en 2015. Desde el Pacto de Chicoral de 1972, las funciones centrales de INCORA —como la titulación de tierras, la provisión de activos productivos y la planificación rural— han sido fragmentadas entre diversas agencias. Estas entidades siguen estando altamente centralizadas y carecen de presencia territorial y capacidad operativa suficiente para impulsar la reforma agraria donde más se necesita.

Panel académico: "La reforma agraria hoy — logros y desafíos para la redistribución de tierras." Jonathan Fox presenta en la plenaria los principales desafíos para avanzar en la estrategia del "sándwich".

De Chicoral a ICARRD+20

La agenda de 12 puntos amplía y profundiza los objetivos establecidos en el Acuerdo de Paz, replanteando la tierra no solo como un activo legal o económico, sino como la base para la justicia, la autonomía y la integridad ecológica. Sin embargo, el terreno sigue siendo altamente disputado. El Congreso se ha convertido en un campo de batalla sobre el alcance y el ritmo de la reforma —debatiendo la división de poderes entre las ramas ejecutiva y judicial, y la relevancia de los poderes de veto en los procesos de expropiación. Mientras tanto, las instituciones encargadas de la implementación siguen limitadas por la lógica impuesta por la Ley 160 de 1994.

Mientras Colombia se prepara para acoger ICARRD+20 —dos décadas después del primer diálogo global sobre reforma agraria— el país se encuentra en una encrucijada crítica. No se trata simplemente de revisar políticas pasadas, sino de repensar de manera fundamental las premisas que han moldeado la reforma agraria durante generaciones. En el camino hacia este evento histórico, el gobierno está organizando una serie de encuentros nacionales y regionales, incluyendo una reunión clave de investigadores vinculados al activismo académico y a la investigación-acción. Estos esfuerzos buscan reforzar la agenda de 12 puntos y proporcionar un respaldo robusto y basado en evidencia para una renovada visión de justicia agraria.

De manera importante, como anunció recientemente la Ministra de Agricultura, cinco encuentros regionales abrirán espacios para que los diversos movimientos agrarios de Colombia articulen sus visiones y demandas, basados en sus experiencias vividas. En el centro de estos diálogos hay un mensaje claro: es hora de ir más allá de los enfoques liderados por el mercado y de reclamar las dimensiones políticas, sociales y ecológicas de la reforma agraria.

ICARRD+20 ofrece una oportunidad única, no solo para reformular la política de tierras a nivel nacional, sino también para contribuir al debate global sobre tierra y justicia.

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Luis Baquero es consultor en gestión de datos e investigador para el Land Portal. Actualmente reside en Colombia.

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