Por Nieves Zúñiga, revisado por Frabrice Edouard, Oficial de Agricultura y Tenencia en la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), y Amparo Cerrato Gevawer, Oficial de Tenencia de la Tierra en la oficina de la FAO para América Latina y el Caribe
La geografía de Panamá ha dotado al país con la capacidad de conectar el mundo tanto por tierra como por mar. Por tierra, los 75.517 km2 de Panamá conectan Sudamérica con Centroamérica a través de sus fronteras al Este con Colombia y al Oeste con Costa Rica. Por mar, el país conecta el mar Caribe al norte y el océano Pacífico al sur gracias a los 82 kilómetros de una de las obras de ingeniería más importantes del mundo, el Canal de Panamá, acelerando y facilitando así la comunicación marítima y el comercio.
Las comarcas indígenas tienen su origen en la Revolución Guna de 1925, causada por las incursiones de personas ajenas en busca de recursos naturales y los abusos de las autoridades policiales contra el pueblo guna -también llamado kuna-.
Panamá mayo 2014 foto de Mi Chiel Licencia CC BY-SA 2.0
La población panameña es de más de 4.3 millones de habitantes1 y, según fuentes gubernamentales, se compone de 67% mestizos, 14% negros, 10% blancos, 6% indígenas y 3% de orígenes étnicos variados.2 En Panamá conviven siete pueblos indígenas: Ngäbe, Buglé, Guna, Emberá, Wounaan, Bri bri y Naso Tjërdi. Panamá es uno de los primeros países en América Latina en reconocer autonomía a los pueblos indígenas con la creación de las comarcas indígenas, territorios gobernados por los pueblos indígenas, como se informa más adelante.
Pese a ser la tercera economía más competitiva de América Latina,3 Panamá también está entre los países más desiguales de la región -en 2019, su índice Gini era de 49,8, 4,5 puntos más que la media de América Latina-4 . Un factor que explica dicha desigualdad es los desequilibrios territoriales ya que la actividad económica se concentra principalmente en la zona interoceánica.
La construcción del Canal de Panamá, finalizada en 1914, dirigió la economía del país hacia el sector servicios, quedando el sector agrícola en un segundo plano. La falta de desarrollo en el campo y de apoyo a la agricultura familiar en particular, explica niveles de pobreza rural elevados y desequilibrios en el mercado agrícola, que impiden el abastecimiento adecuado de los mercados internos con producto nacional.
Canal de Panamá, foto por Enrique, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0
Legislación sobre tierra
La Constitución política de Panamá, de 1972, garantiza la propiedad privada a personas jurídicas o naturales (art. 47) y señala las obligaciones del dueño de garantizar su función social (art. 48) 5. Caso contrario, o por motivos de utilidad pública, la propiedad puede ser expropiada.
Las referencias a las tierras rurales en la Constitución giran alrededor de la producción del sector agropecuario. El Estado no permitirá la existencia de tierras incultas, improductivas u ociosas y fomentará su máxima productividad (art. 123). Trata así de evitar la subutilización y disminución del potencial productivo de la tierra agrícola haciendo responsable de su correcto uso al propietario/a (art. 125). Como parte de la política agraria, el Estado se compromete a dotar a los campesinos/as de las tierras de labor necesarias y regular el uso de las aguas, asistir mediante créditos el financiamiento de la actividad agropecuaria, prestar especial atención al pequeño/a y mediano/a productor/a, y fomentar la organización, capacitación y tecnificación, entre otros aspectos (art. 126).
El primer Código Civil, de 1917, reconoció los derechos posesorios que han permitido justificar la posesión de la tierra incluso aunque no existieran títulos de propiedad formales6.
En 1962 se aprobó el Código Agrario con el objetivo de realizar la reforma agraria y abolir el acaparamiento de tierras7. En 2011 se aprobó un nuevo Código Agrario a través de la Ley 558. Una de las principales diferencias con respecto al código anterior es la creación de una jurisdicción agraria para atender las controversias surgidas en relación con la actividad agraria 9.Además, el nuevo código se coordina con la normativa ambiental al subrayar la importancia del cuidado del medioambiente en la práctica de la agricultura. Así, establece el deber del agricultor/a de realizar su actividad agraria en armonía con el ambiente promoviendo el uso de abonos orgánicos e insumos que no debiliten el suelo o afecten la salud humana, animal o vegetal (art. 3).
En 2020 la Ley 127 para el Desarrollo de la Agricultura Familiar establece las bases para la definición de políticas diferenciadas y estrategias para garantizar como prioridad nacional y con carácter permanente la preservación, promoción y desarrollo de la agricultura familiar10.
Otras políticas relevantes a la tierra han sido las políticas medioambientales y las políticas de protección de territorios indígenas (ver sección Derechos colectivos a la tierra). La Ley 41 General del Ambiente (1998) establece que los recursos naturales son de dominio público y de interés social (art. 62) y reglamenta el aprovechamiento de los recursos no renovables11. La ley dicta que la gestión de los recursos naturales tiene que realizarse bajo los conceptos de sostenibilidad, racionalidad y de protección del medio ambiente. El uso de los suelos debe ser compatible con su vocación y aptitud ecológica, y deben evitar prácticas con efectos ambientales adversos (art. 75), casos contrarios serán sujetos a sanciones e incluirán acciones de recuperación o mitigación (art. 76). La tala rasa o deforestación de bosques naturales no se considerará como elemento probatorio para solicitar el reconocimiento del derecho de posesión o titulación de tierras (art. 74).
Las principales instituciones para la gestión gubernamental de la tierra son la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI), la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA).
Tenencia de la tierra
En el último Censo Nacional Agropecuario, de 2011, figuran las siguientes cuatro formas de tenencia de la tierra: ocupadas con título de propiedad, ocupadas sin título de propiedad, arrendamiento y tierra o propiedad colectiva.12 La superficie ocupada con título de propiedad es la que tiene título de propiedad legalizado, es decir, inscrito en el registro de la propiedad.13 La superficie ocupada sin título de propiedad es la tierra que se ha ocupado mediante algún arreglo con el dueño/a o sin arreglo alguno, y sobre la que no se paga arrendamiento. La tierra puede pertenecer al Estado o a un/a particular14 . Según la definición en el Censo, generalmente incluye el terreno de la Nación, sobre la cual el productor/a obtiene permiso o licencia para su ocupación o trabajo, lo que se denomina derecho posesorio. La superficie ocupada bajo arrendamiento es la tierra ocupada y por cuya ocupación se paga bien en dinero, en producción o en servicio a otra persona15 .La propiedad colectiva medida en el Censo solo responde a las comarcas indígenas, aunque también existen tierras colectivas fuera de las comarcas (ver sección sobre Derechos colectivos a la tierra). El Censo define las comarcas como resultado de que el Estado reconoce y garantiza a los pueblos y comunidades indígenas su hábitat y derechos originarios sobre la tierra ancestral y que tradicionalmente ocupan, así como la propiedad colectiva de las mismas, necesarias para garantizar sus formas de vida. Las tierras de los pueblos y comunidades indígenas son inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransferibles16. La propiedad de la tierra en las comarcas es de carácter colectivo, aunque se reconoce la propiedad privada anterior a su creación17 .
Además existen las tierras estatales que pueden ser baldías -todas las que componen el territorio nacional con excepción de las que pertenezcan en propiedad privada a personas naturales o jurídicas- o patrimoniales -todas aquellas adquiridas por el Estado a cualquier título (compra, permuta, donación, etc)-18 . Los bienes estatales también se dividen entre bienes de dominio público -que son de uso público y por tanto no se pueden privatizar- y los patrimoniales -que, por su finalidad económica, pueden ser enajenados mientras no estén destinados a la satisfacción de un bien público-19 .TAsí, las tierras patrimoniales pueden adquirirse pero solo a través de un contrato de adjudicación con el Estado e independientemente de que se tenga un certificado de posesión.
Según datos de 2014, el 26% de los terrenos no poseen título de propiedad y se sitúan principalmente en las provincias de Bocas de Toro (52%), Darién (50%), Colón (43%), Coclé (36%) y Veraguas (33%)20 . Las tierras en propiedad son las que más superficie ocupan (1.607.371 hectáreas), seguidas por las tierras ocupadas sin título (811.297 ha), las tierras colectivas (193.523 ha) y las arrendadas (86.648 ha)21. En comparación con los mismos datos de 2000, cabe destacar el aumento de los títulos de propiedad en 29.6 puntos (1.240.564 en 2000) y el descenso de las tierras sin título en -43.7 puntos (1.441.658 en 2000) 22 .
En relación al tamaño de las explotaciones agropecuarias, de un total de 248.560 explotaciones censadas en 2011, el 82% eran menores a 10 hectáreas y el 43% menores a media hectárea23 .
El proceso de titulación de tierras es regulado por la Ley 37 del Código Agrario y se compone de los siguientes 16 pasos: 1) prestación de solicitud, 2) admisión de solicitud, 3) inspección ocular, 4) acoplamiento y revisión de plano, 5) solicitud de validación institucional, 6) respuesta institucional, 7) publicación de edictos, 8) oposición y pruebas de posesión, 9) pago de tierra, 10) aprobación y registro de plano, 11) revisión final de expediente, 12) resolución de adjudicación, 13) inscripción de registro público, 14) actualización catastral, 15) notificación, y 16) entrega de título. En total el proceso puede demorar de 2 a 4 años24. Los costos de los procesos de titulación de tierras corresponden a la persona interesada, excepto en los casos de adjudicaciones gratuitas, e incluyen: la confección de planos por personal profesional idóneo; los servicios de inspección o evaluación de las instituciones públicas correspondientes; la publicación del edicto en el periódico y en la Gaceta Oficial; el pago de la tierra a ser adjudicada25 .
Derechos colectivos a la tierra
En Panamá hay dos tipos de tierras colectivas: las tierras colectivas dentro de las comarcas indígenas y las tierras colectivas fuera de las comarcas indígenas.
Las comarcas indígenas
El reconocimiento de derechos indígenas en Panamá modificó la división administrativa del país debido a la creación de las comarcas indígenas. Las comarcas son organizaciones político-administrativas distintas e independientes de los distritos y corregimientos y se rigen según sus instituciones propias26. En la actualidad hay reconocidas seis comarcas indígenas. Tres de ellas tienen categoría de provincias con sus gobernadores comarcales (Guna Yala, Emberá de Darién y Ngobe-Buglé), dos tienen categoría de corregimiento (Guna de Madugandi y Guna Wargandi) y la comarca Naso Tjër-Di está conformada como distrito dividido en tres corregimientos. Las comarcas indígenas ocupan un área de 1,7 millones de hectáreas27. La creación de estas figuras territoriales administrativas está apoyada constitucionalmente por el artículo 5, que autoriza la creación de otras divisiones políticas con regímenes especiales, y por el artículo 127 según el cual “el Estado garantizará a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social”28.
Las comarcas indígenas tienen su origen en la Revolución Guna de 1925, causada por las incursiones de personas ajenas en busca de recursos naturales y los abusos de las autoridades policiales contra el pueblo guna -también llamado kuna-29. El conflicto terminó con un tratado de paz por el que el gobierno se comprometió a proteger los usos y costumbres de los guna. Este fue el primer paso para el reconocimiento de la autonomía guna, el cual comenzó con el establecimiento legal de la Comarca de San Blas en 1938 y maduró con la definición de sus límites y administración mediante la Ley 16 en 1953, actualmente denominada comarca Guna Yala. De acuerdo a dicha ley, la autoridad administrativa de la comarca, cuyos límites están claramente establecidos por la ley, es el intendente con categoría de gobernador de provincia (art. 3), el Estado reconoce la autoridad del Congreso guna30. (art. 13), se reservan los terrenos baldíos dentro de la comarca para la agricultura y patrimonio familiar de la comarca (art. 1) y no se adjudicarán tierras dentro de las reservas indígenas a ninguna persona que no forme parte de la comunidad salvo que las solicitudes de adjudicación sean aprobadas por dos Congresos gunas diferentes (art. 21) 31.
A este reconocimiento se sucedieron similares acuerdos entre los distintos pueblos indígenas y el gobierno de Panamá a través de las siguientes leyes: Ley 22 sobre la comarca Emberá de Darién (1983), Ley 24 sobre la comarca guna de Madugandi (1996),32. Ley 10 sobre comarca Ngobe-Buglé (1997) y Ley 34 sobre comarca guna Wargandi (2000) 33. Algunas de estas leyes incluyeron ciertos avances e innovaciones 34. La Ley 22 de 1983 que creó la comarca Emberá de Darién, por ejemplo, además de la propiedad colectiva de las tierras delimitadas por la ley para los indígenas (excluyendo la propiedad privada) y de establecer la prioridad de los municipios comarcales para adquirir tierras que se enajenen o que se abandonen en su territorio por dos o más años (art. 5), incluye la obligación de solicitar la autorización del cacique para el uso de los recursos (art. 19) 35. Asimismo, para la explotación de los recursos del subsuelo, propiedad del Estado, éste deberá garantizar la participación de la comunidad indígena en los beneficios económicos y sociales derivados de la explotación (art. 20).
La Ley 10 (1997) que crea la comarca Ngäbe-Buglé incluye la creación de una Comisión para la promoción del desarrollo integral de la comarca en la que participarán tanto autoridades ministeriales como las autoridades comarcales (art. 46). También contempla la posibilidad de traslado o reubicación de poblaciones o personas debido a proyectos de desarrollo, casos que deberán ser indemnizados por el Estado y sobre los que se promoverá la consulta, comunicación y participación de las autoridades de la comarca (art. 47). Para la explotación de los recursos naturales se añade el requisito de realizar un estudio de impacto ambiental previo que incluya el impacto social en la población afectada de acuerdo con su cultura (art. 48). La Ley 24 (2000) que crea la comarca Guna Wargandi da un paso más y prohíbe la explotación forestal intensiva u otra actividad que atente contra la biodiversidad al ser reconocida como reserva natural (art. 13)36.
En 2020 se creó la última comarca indígena Naso Tjër Di a través de la Ley 656 después de más de 40 años reivindicando sus tierras ancestrales 37. A nivel jurisprudencial, la creación de esta comarca fue particularmente relevante ya que el aprobado proyecto de Ley 656, que en 2018 proclamaba su creación, fue vetado por el entonces presidente de la República, Juan Carlos Valera, en respuesta a la preocupación de los sectores ambientalistas de que fuera inconstitucional al estar la comarca en una zona protegida. El caso se llevó a la Corte Suprema de Justicia de Panamá que falló a favor de la creación de la comarca por no considerar que fuera en contra de la Constitución38.
El estatuto autonómico de los pueblos indígenas en Panamá no ha impedido conflictos y presiones a las comunidades indígenas por la explotación de recursos. Los conflictos en la comarca Ngäbe-Buglé por las concesiones mineras y los proyectos hidroeléctricos son ejemplo de ello. En 2011, el gobierno aprobó la Ley 8 que reformó el Código de Recursos Minerales e hizo posible la explotación del yacimiento minero cerro Colorado 39. Los indígenas se opusieron y el conflicto culminó con el Acuerdo de San Félix. El gobierno derogó la Ley 8 y se inició el diálogo con las autoridades indígenas para producir una nueva ley minera. En 2012 se presentó el proyecto de Ley 415 que crearía un régimen de protección de los recursos mineros, hídricos y ambientales en la comarca Ngäbe-Buglé, pero no incluyó el artículo 5 del Acuerdo de San Félix por el que se cancelaban las concesiones vigentes. Los indígenas se manifestaron contra el proyecto de ley por no cumplir lo acordado en San Félix y por no haberse realizado la consulta con los titulares de la comarca para dichas concesiones, por lo que fueron severamente reprimidos. Tras un debate público, el proyecto de Ley 415 se aprobó en 2012 con los artículos consensuados entre el gobierno y los indígenas, incluyendo la prohibición y cancelación de las concesiones mineras otorgadas en la comarca. La Ley 415 deja, sin embargo, una puerta abierta a los proyectos hidroeléctricos al indicar que deberán contar con la aprobación del pleno del congreso de la circunscripción donde se planeen y ser sometidos a referéndum 40.
Cabe destacar que Panamá no ha ratificado el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo que regula los derechos de participación y consulta previa e informada. En su lugar, existe la Ley 37 (2016) que establece “el ejercicio del derecho a la consulta y consentimiento previo, libre e informado a los pueblos indígenas, cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas que afecten sus derechos colectivos, entendiendo como estos sus tierras, territorios, recursos, modos de vida y cultura” con la debida anticipación y de acuerdo a los procedimientos consuetudinarios 41. A pesar de que la norma se aplica también en la creación de leyes que pueden afectar a los pueblos indígenas, la participación indígena estuvo ausente en la aprobación en 2021 de la Ley 196 42 sobre el establecimiento de operadores y desarrolladores de agroparques43. Los agroparques son espacios donde se agrupan diferentes actividades agroalimentarias para minimizar los costos de producción e incrementar la productividad 44. Su desarrollo está pensado en todo el territorio nacional sin hacer mención a la exclusión de territorios medioambientales protegidos o de territorios indígenas45.
Otro tipo de conflictos son los causados por las actividades de ganadería y agricultura extensiva de colonos en comarcas indígenas, tierras colectivas y tierras sin titular. Ejemplo de ello son los conflictos entre indígenas Wounaan y colonos madereros en la región del Darién,46 y entre indígenas y ganaderos en Titrí 47.
Tierras colectivas fuera de las comarcas indígenas
Para los indígenas que no se encuentran en las comarcas, la Ley 72 (2008) regula la titulación de tierras colectivas, las cuales son imprescriptibles, intransferibles, inembargables e inalienables 48. La ley prevé la creación de un mecanismo de conciliación y mediación comunitaria para resolver los posibles conflictos que el reconocimiento de dichos títulos pudiera generar (art. 11), y el cumplimiento de dichos derechos en caso de usurpación o invasión de tierras (art. 12). De acuerdo con la ley, tanto las entidades gubernamentales como las privadas coordinarán con las autoridades indígenas los planes y proyectos en su área con el fin de garantizar el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades indígenas (art. 14). Cabe mencionar el papel que la Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP), creada en 1991 y de la que los 12 congresos y consejos indígenas son activos miembros, ha jugado como plataforma para el reconocimiento de los derechos territoriales, sociales y culturales de la población indígena49. En 2019, el gobierno reconoció 25 territorios indígenas por titular 50.
Independientemente de la identidad étnica, la Ley 23 (1983), que reglamenta las organizaciones campesinas, establece la adjudicación de tierras de forma gratuita a los asentamientos campesinos (organizaciones constituidas por campesinos de escasos recursos) bajo el régimen de propiedad colectiva (art. 38) 51. Dichas tierras no están sujetas a ningún gravamen fiscal y son indivisibles, exceptos las áreas para la construcción de viviendas. Los predios adjudicados no se pueden ni arrendar ni vender (art. 44). En la actualidad existen más de 150 asentamientos campesinos sin título de propiedad 52.
Parque Nacional de Darién, Panamá, foto por Harvey Barrison, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0
Tendencias en el uso de la tierra y de recursos naturales
Según la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el 25% de los suelos panameños tienen aptitud para el uso agrícola 53. La agricultura no ha sido un sector prioritario en la economía panameña como refleja el continuo descenso en su contribución al Producto Interior Bruto (PIB) desde 1950, cuando era superior al 25%, descendiendo al 2.1% en 201554. Al mismo tiempo, el desarrollo del sector agrícola es clave teniendo en cuenta que la mayor parte de la pobreza en Panamá se ubica en zonas rurales -39,8% de la población rural vive en condiciones de pobreza frente al 9.3% de la población urbana-55.
Un diagnóstico del sector realizado por el gobierno panameño en 2014 señala entre los principales problemas el uso ineficiente de factores de producción debido a la utilización de suelos de mediana o baja fertilidad, semillas de baja calidad y la escasa utilización del riego56. Entre los desafíos que afectan a la productividad se encuentran la inexistencia de un banco de semillas de alta calidad; la concentración de la venta de insumos en un reducido número de empresas; deficientes sistemas de información en relación al mercado, precios y tecnología; alto precio del combustible; plagas y enfermedades; escasas infraestructuras para las tareas post-cosecha como facilidades de acopio, secado y almacenamiento, así como para la comercialización; y bajo nivel educativo de los productores/as.
El gobierno también señala la asimetría entre los productos tradicionales como arroz, maíz, café, leche, ñame y tomate, y rubros emergentes como cucurbitáceas, raíces y tubérculos y la ganadería vacuna de carne 57. Mientras los primeros han atravesado problemas como la escasa competitividad y productividad, los segundos han desarrollado un fuerte impulso. Dicha asimetría ha hecho que la baja productividad de los productos tradicionales haya sido insuficiente para atender la demanda nacional, incrementando así la dependencia de las importaciones de alimentos, las cuales aumentaron un 20% al año, al mismo tiempo que los alimentos se encarecían una media del 7% al año 58. Por otro lado, la exportación de los rubros emergentes es limitada y en los últimos años han sufrido una caída pasando de 420 millones de dólares en 2007 a 200 millones en 2012. Los únicos productos que se salvaron de dicha caída fueron el ganado bovino y el azúcar sin refinar.
En la actualidad, tal y como reconoce el gobierno, las políticas públicas han apoyado a los rubros y agricultores con capacidad de competir en los mercados, relegando a los medianos y pequeños productores un apoyo de corte asistencialista dirigido a mitigar la pobreza, pero no a mejorar su productividad 59. Además, los apoyos financieros para el sector rural, como los créditos agropecuarios, son inaccesibles para los pequeños/as productores/as ya que requieren de una solvencia económica inicial de la que carecen. La falta de títulos de propiedad sobre la tierra también es un impedimento para acceder a créditos o actividades comerciales y financieras.
Ante esta situación, la Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura de Panamá (CCIAP) demanda que se armonice el sector agrícola y el importador ya que considera improcedente autorizar la importación de rubros coincidiendo con los ciclos de la cosecha en el país60. Según la CCIAP, la política de subsidios cíclicos a los/as campesinos/as fomentó a la larga la deserción del campo y la migración a los centros urbanos, y los considera ineficaces para responder a los problemas estructurales en el sector agrario 61.
La Unión Campesina Panameña, por su parte, demandaba, en un comunicado en 2017, más políticas, recursos y oportunidades para la producción y comercialización de los productos campesinos, así como prácticas e intercambios sobre agricultura sostenible y soberanía alimentaria, en oposición a los monocultivos, los transgénicos y los agrotóxicos62.
La ganadería bovina fue impulsada gracias a las políticas para la colonización de los bosques en ciertas áreas como el Darién promovidas durante la dictadura militar (1968-1989). Un estudio argumenta que la motivación ideológica de dichas políticas consideraba los bosques como símbolo de subdesarrollo y como un recurso sin beneficio económico 63. Estas políticas, apoyadas por entidades financieras internacionales y grupos influyentes nacionales, reforzaron los movimientos migratorios que ya se estaban produciendo por campesinos de la provincia de Los Santos hacia la península de Azuero y las provincias de Coclé, Panamá, Colón y Darién. Entre las causas de los movimientos migratorios están el incremento de la demanda por tierras y alimentos debido al aumento de la población, las reformas liberales que reemplazaron propiedad comunal por propiedad privada dando lugar a “encerramiento” de predios y acaparamiento de tierras, y el fomento de la industrialización de la agricultura y la ganadería comercial64.
Más de la mitad del territorio panameño -según la FAO, alrededor del 60%- está cubierto por bosques 65. El Plan Nacional de Desarrollo Forestal señalaba en 2008 que el 75% de los suelos es de aptitud forestal y debería estar destinado preferentemente a actividades agroforestales y forestales 66. Las áreas protegidas cubren aproximadamente el 40% del territorio de Panamá 67. Según datos de 2000, las áreas protegidas contienen el 50% de los bosques 68. Otro 20% de los bosques se sitúa en las comarcas indígenas y el restante 30% se localiza en tierras con diferentes formas de tenencia que incluyen estatal, individual y colectiva indígena fuera de las comarcas 69. Un estudio sobre el efecto del tipo de tenencia de la tierra en la conservación de los bosques señala que la propiedad privada ha contribuido a la deforestación de entre 1750 y 3650 Km² de bosques maduros en el periodo 1990-2020, mientras que las áreas protegidas y las comarcas indígenas se estima que han protegido 1700-3900 km² y 500-1250 km² de bosque maduro respectivamente70. Dicho estudio también señala la paradoja de que la propiedad privada puede acelerar la deforestación al mismo tiempo que anima a la inversión en reforestación. Ello se debe a que la deforestación ayuda a conseguir un título de propiedad y tener un título es una condición previa para participar en los programas de conservación forestal71.
El aumento progresivo de la población urbana, pasando del 41% en 1960 al 69% en 2021,72 sugiere un aumento de la urbanización en Panamá. No se han encontrado datos sobre el tamaño de la superficie urbanizada a nivel de país, pero se estima que la ciudad de Panamá aumentó 12.000 hectáreas entre 2000 y 201073.
Comarca indígena Guna Yala, Panamá, foto por ‘descubriendoelmundo’, Flickr, CC BY-SA 2.0
Inversiones en tierra
Desde que en 1994 la Ley 8 declarara el turismo como industria de utilidad pública e interés nacional,74el sector turístico ha sido apoyado con diferentes leyes y programas hasta querer convertirlo en una política de Estado en el Plan Maestro de Desarrollo Turístico Sostenible de Panamá 2020-2025 75. Leyes posteriores como la Ley 80 (2012) han fomentado la actividad turística a través de incentivos fiscales. Dicho apoyo se ha visto reflejado en el aumento de la aportación del turismo al PIB pasando del 8,5% en 2007 al 11,1% en 201876. Entre 1995 y 2007 la mayor parte de la inversión (83%) y de los proyectos turísticos (58,7%) tuvo lugar en la provincia de Panamá y en la que menos (0,7%) en Los Santos77.
Según la Ley 2 (2006), que regula la concesiones turísticas y la enajenación del territorio insular con fines turísticos, “en las áreas destinadas al desarrollo turístico ubicadas en comarcas indígenas, deberá contarse con la debida aprobación de las autoridades tradicionales comarcales correspondientes” (art. 1)78. La ley también indica que las concesiones que se otorguen en tierras estatales no afectarán a los derechos posesorios otorgados por las autoridades antes de la entrada en vigencia de la ley. Existen restricciones respecto a las áreas declaradas de desarrollo especial para su aprovechamiento turístico, entre las que se encuentran que no estén a menos de 10 km de las fronteras, que no hayan sido declaradas patrimonio histórico nacional o patrimonio de la humanidad, que no se dediquen a la conservación medioambiental o forestal, y que no sean parte de las comarcas indígenas (art. 20). También existen límites a su extensión no pudiendo superar el 30% de la superficie total de cada isla.
En algunos casos, el desarrollo de proyectos de turismo ha llevado a la desposesión de tierras y a conflictos con la población local. Ejemplo de ello es la isla Pedro González, en el archipiélago Las Perlas, cuya posesión fue reclamada por el Grupo Eleta, perteneciente a una de las familias adineradas del país, en base a un título de propiedad datado en 1971 con el propósito de construir un megaproyecto turístico consistente en hoteles cinco estrellas, residencias de lujo y un aeropuerto 79. La distribución de la tierra en la isla, habitada por 300 habitantes, fue modificada por el Grupo llevando a la desposesión de tierras, a menudo con violencia ante la resistencia de los locales, y a una dotación de 9 hectáreas para la población El Cocal y de 5 hectáreas para los locales interesados en cultivar la tierra 80.
Pero el turismo también es la fuente de ingresos que permite a las comarcas indígenas mantener su autonomía. Las entradas a las áreas protegidas, a las islas y los impuestos por turismo en general suponen alrededor del 80% de los 2 millones USD que se generan en Guna Yala al año81. Por otro lado, los reglamentos internos de algunas comarcas indígenas, como es el caso de Guna Yala, prohíben a personas no Gunas hacer inversiones en la comarca lo que ha impedido la construcción de resorts turísticos a manos de “extranjeros” en el pasado 82. Los proyectos turísticos actuales son manejados por los propios Gunas. Una situación añadida es que los ingresos por turismo son más cuantiosos y rápidos que los que generan otras actividades como la pesca o la agricultura, lo que lleva a que la población local abandone este tipo de actividades 83.
La minería es otro sector de inversión en Panamá, aunque su desarrollo se ha visto limitado por la legislación, ya que la mayor parte de las minas se encuentran en zonas de biodiversidad o en zonas indígenas. De ahí que en 2013 se creara una Mesa de Diálogo por el Desarrollo Responsable de los Recursos Minerales en Panamá 84.En 2019, la compañía canadiense First Quantum Minerals invirtió 6.300 millones USD en el proyecto Cobre Panamá, lo que el presidente Juan Carlos Varelá calificó como “la mayor inversión extranjera en la historia del país”.85. Según datos del Registro de Solicitudes para concesiones de la Dirección Nacional de Recursos Minerales (DNRM) de 2019, para el sector metálico, hay 15 contratos de minería otorgados y 142 solicitudes de exploración y explotación; para el sector no metálico hay 154 contratos otorgados y 265 solicitudes de exploración y explotación86.
Derechos de las mujeres a la tierra
La Constitución de 1972 establece la igualdad de derechos sin discriminación de sexo, pero no incorpora un lenguaje de género al referirse a los derechos de propiedad y a los derechos relacionados con la tierra agrícola. La igualdad de derechos se reconoce también entre los cónyuges (art. 57). Afectando tanto al matrimonio como a las parejas de hecho, la Ley 68 (2001) garantiza la titulación conjunta de la tierra y modifica el código agrario incluyendo un lenguaje de género diferenciado87. Otras iniciativas públicas que conducen a la igualdad de género han sido la Ley 4 (1999) que establece la igualdad de oportunidades, la decisión explícita de incorporar el enfoque de género en las estadísticas nacionales en 2002, el diseño de políticas públicas de igualdad de oportunidades para mujeres (PPIOM) y la Ley 127 (2020) para el desarrollo de la agricultura familiar.
Un análisis de la FAO, realizado en 2014 utilizando su herramienta de evaluación jurídica (LAT) de tenencia de la tierra con equidad de género, identifica como una de las principales lagunas la falta de disposiciones en Panamá para la participación de las mujeres en las instituciones nacionales y locales encargadas de aplicar la legislación sobre la tierra88.
Algunos estudios denuncian que las normativas no incluyen suficientes medidas destinadas a incentivar la participación y acceso de las mujeres a la tierra89. Así lo demuestra el descenso de la participación de mujeres económicamente activas en el sector agropecuario, pasando de 61.862 mujeres en 2018 a 29.184 mujeres en 202190. Si bien es cierto que dicho periodo coincide con la pandemia de Covid, la cultura patriarcal sigue influyendo en el limitado rol de la mujer rural y su posibilidad de generar ingresos91. De acuerdo con datos del Censo Agropecuario de 2011, las provincias en las que la participación femenina en la producción agropecuaria es mayor son Panamá (43%), Colón (35%) y Coclé y la comarca Ngäbe-Buglé (ambas 32%). Las provincias con menor participación fueron Darién (17%) y las comarcas Emberá-Wounaan (10%) y Guna Yala (8%)92. Otra característica es que entre las propiedades agrícolas de mujeres predominan los predios de menos de 0.5 hectáreas (65% frente a los 32.74% de los hombres)93.
El acceso formal a la tierra para las mujeres ha ido creciendo progresivamente pasando de 278 títulos en los años 60 hasta los 14.485 títulos entre 2010 y 201994. Datos del censo agropecuario de 2011 muestran una brecha de género respecto a los títulos de propiedad: el 62.4% de las explotaciones pertenece a hombres y el 38,6% a mujeres. Entre las explicaciones de esta diferencia están la preferencia masculina en la herencia, los privilegios de los hombres en el matrimonio y el sesgo masculino en los programas estatales de distribución de tierras95.
La desigualdad de género también se ha visto reflejada en la concesión de ayudas. Datos del Censo Agropecuario de 2011 muestran que solo el 10,9% de los préstamos fueron otorgados a mujeres en comparación con el 89% dirigidos a los hombres 96. La desigualdad fue todavía mayor en las comarcas donde el 100% de los préstamos fueron para hombres97. Lo mismo ocurre con el escaso (9,8%) acceso de las mujeres a la tecnología y maquinaria. Expertos explican estas desigualdades en las concepciones culturales respecto a los roles de hombres y mujeres y la consecuente percepción de falta de garantías de que las mujeres puedan cumplir con los compromisos adquiridos con una entidad financiera. Programas recientes como Tú Puedes Mujer tratan de subsanar esa desigualdad ofreciendo formación y asistencia técnica a las mujeres rurales, así como visibilizar su contribución al desarrollo económico y la seguridad alimentaria, beneficiando a más de 700 mujeres98. Otros esfuerzos del gobierno por cambiar la percepción sobre el rol de las mujeres rurales en la sociedad es la realización de un estudio sobre el aporte de la mujer rural durante la pandemia de Covid cuya publicación está prevista para marzo de 202399.
Para saber más
Sugerencias de la autora para saber más
En 2017, Panamá fue la sede de una reunión organizada por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en la que los países de Centroamérica abordaron los desafíos referentes a la gobernanza de la tenencia de la tierra y los logros alcanzados. El Informe del Diálogo sobre Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques recoge los resultados del análisis de las oportunidades y desafíos para la gobernanza responsable en la región, información sobre el acceso a la tierra para las mujeres, los pueblos indígenas y los jóvenes, y las hojas de ruta para cada país. Es importante que iniciativas como las Directrices no se queden en buenas intenciones, de ahí que resulte de gran relevancia materiales como el Manual Popular de las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (2016). Dicho manual es una guía pedagógica y práctica para la promoción, la aplicación, el monitorio y la evaluación de dichas Directrices elaborada por miembros del Comité Internacional de Planificación para la Soberanía Alimentaria (CIP), formada por más de 800 organizaciones de productores de alimentos a pequeña escala, con la asistencia técnica de la FAO. En él se incluyen capítulos dedicados a cómo incorporar las Directrices en la vida cotidiana, qué hacer cuando surgen conflictos y cómo utilizar las Directrices. Las experiencias y mitos de algunos pueblos indígenas de Panamá sirven de ejemplo e inspiración en el manual.
El cambio climático se presenta como una amenaza para los países centroamericanos por sus múltiples impactos previstos en la población y sectores productivos. En el informe Panamá. Efectos del Cambio Climático sobre la Agricultura, en cuya publicación participaron la CEPAL, CCAD y DFID, se examina cómo el cambio climático puede afectar a la producción agropecuaria así como en la renta de la tierra considerando los pronósticos para el año 2100.
Con el objetivo de determinar en qué medida las acciones para el fortalecimiento del Programa FLEGT (aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales) podrán contribuir a la mitigación del cambio climático en el contexto de REDD+ (estrategia para la reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques), la FAO y el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) elaboraron el estudio Fortalecimiento de la gobernanza forestal en Panamá. Aporte de las acciones FLEGT para el fortalecimiento de las opciones de la Estrategia Nacional REDD+ en Panamá. En él se analizan dichos programas señalando retos y sinergias, además de propuestas concretas para mejorar éstas últimas.
Uno de los aspectos que está adquiriendo creciente importancia es cómo puede afectar la tenencia de los recursos a la implementación de medidas de adaptación y mitigación del cambio climático. El informe Evaluación de los paisajes sostenibles y la tenencia de recursos en Panamá publicado por USAID en 2014 analiza esta cuestión. En él se presenta un marco de evaluación del impacto de la tenencia y uso de la tierra en actividades de mitigación de cambio climático aplicado a cuatro intervenciones exitosas.
Para saber más sobre las comarcas indígenas desde el punto de vista de los pueblos indígenas se puede consultar el boletín de noticias y los documentos en la página web de COONAPIP.
Línea de tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra
1904-1914 – Construcción del Canal de Panamá
La construcción de la que se considera una de las infraestructuras más importantes del mundo determinará en gran parte la orientación económica de Panamá hacia el sector servicios dejando otros sectores como el agrícola en un segundo plano.
1963 – Entrada en vigor del Código Agrario
Uno de los objetivos del Código Agrario era asegurar la distribución equitativa de la tierra. Para ello se adjudicaron tierras a los desposeídos, a los mayores de 21 años que no tuvieran tierra suficiente y a los jefes de familia.
1963-1968 – Impulso movimiento campesino organizado
En estos años las organizaciones campesinas, como las llamadas ligas campesinas, se consolidan con objetivos políticos y sociales expresamente definidos, entre los que se encuentra ser actores activos de la reforma agraria. Los asentamientos son los centros de la organización del campesinado liderado por la Confederación Nacional de Asentamientos (CONAC).
1973 – Creación Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA)
Este Ministerio aglutina las entidades agropecuarias existentes hasta el momento. También crea la Dirección Nacional de Reforma Agraria (DINRA) que reemplazará a la Comisión de Reforma Agraria.
1989 – Invasión de Panamá por Estados Unidos
La invasión de Estados Unidos terminó con la dictadura de Manuel Noriega, en el poder desde 1983.
1980s-1990s – Políticas de ajuste estructural y liberalización del mercado
Organizaciones financieras internacionales impulsaron en los 80 y 90 políticas de ajuste estructural que resultaron en la liberación del mercado.
1990s-2000s – Debilidad en la gobernanza de la tierra
En los años 90 la situación de la tierra en Panamá presentaba cuatro problemas principales: 1) alta informalidad (a principios del siglo XXI la falta de títulos de propiedad afectaba al 60% de la población), 2) alta concentración de la tierra, 3) baja capacidad de las instituciones encargadas de la adjudicación de tierras y catastro, 4) marcos legales inadecuados (disposiciones obsoletas y ausencia de políticas de carácter nacional) 100. En respuesta, el gobierno puso en marcha iniciativas como el Programa de Administración y Regularización de Tierras (PRONAT) (2002) y el Programa de catastro de la región metropolitana y modernización de la administración de tierras (PRONAT-CRM) (2007).
2010 – Creación de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI)
ANATI se crea mediante la Ley 59. Entre sus funciones están facilitar y reducir el tiempo en los procedimientos para la obtención de los títulos de propiedad y las delimitaciones de las comarcas, facilitar con las autoridades indígenas el establecimiento de las políticas de tierras y mediar en disputas de tierras. La institución aglutina la Dirección Nacional de Catastro, la Dirección Nacional de Reforma Agraria, el Programa Nacional de Administración de Tierras (PRONAT) y el Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia.
2011 – Nuevo Código Agrario
El Código Agrario promueve y regula una actividad agraria que protege el medio ambiente y la salud de los consumidores a través del uso de abonos orgánicos y de la producción sostenible de alimentos saludables. La seguridad alimentaria también es objeto prioritario del Código para cuyo fin el Estado puede reservar tierras a su nombre.
Referencias
[1] Banco Mundial. Población total Panamá 2021.
[2] Gobierno de Panamá. Culturas y Etnias.
[3] ADEN. (2022). “Ranking ADEN de la Competitividad: ¿Cuál es la realidad de América Latina?” ADEN Business Magazine.
[4] Garcimartín, C., Astudillo, J. y Rodríguez, R. (2022). Pobreza y desigualdad en Panamá tras dos años de pandemia. El papel de Panamá Solidario y los programas de transferencias monetarias condicionadas. Banco Interamericano de Desarrollo.
[5] Ministerio Público Procuraduría General de la Nación. (2016). Constitución Política de la República de Panamá.
[6] Walker, K. L. (2021). “Effect of land tenure on forest cover and the paradox of private titling in Panama”. Land Use Policy. Vol. 109.
[7] Asamblea Legislativa. (1962). Ley 37 por la cual se aprueba el Código Agrario de la República.
[8] Asamblea Nacional. (2011). Ley 55 que adopta el Código Agrario de la República de Panamá.
[9]Fuller Yero, R. (2012). “Atención: Panamá tiene un nuevo Código Agrario”. La Estrella.
[10] Asamblea Nacional. (2020). Ley 127 que dicta medidas para el desarrollo de la agricultura familiar en Panamá.
[11] Asamblea Legislativa. (1998). Ley 41 General de Ambiente.
[12] Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC). (2011). VII Censo Nacional Agropecuario.
[13] Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC). (2011). VII Censo Nacional Agropecuario. Definiciones y Explicaciones.
[14] Ibidem.
[15] Ibidem.
[16] Ibidem.
[17] Rivera Polo, F. y Meza-Lopehandía, M. (2022). Autonomía territorial indígena en Panamá: las comarcas indígenas.Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.
[18] Procuraduría de la Administración República de Panamá. Tierras Estatales.
[19] Procuraduría de la Administración República de Panamá. Bienes estatales.
[20] Gobierno de Panamá. (2014). Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019. Un solo país.
[21]Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC). (2011). VII Censo Nacional Agropecuario. Cuadro 2.
[22] Ibidem.
[23] Gobierno de Panamá. (2014). Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019. Un solo país.
[24] PNUD. (2022). Acceso de las mujeres a la tierra y la propiedad en Panamá.
[25] Ibidem.
[26] Gobierno de Panamá. (2014). Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019. Un solo país.
[27] IWGIA. Pueblos Indígenas en Panamá.
[28] Ministerio Público Procuraduría General de la Nación. (2016). Constitución Política de la República de Panamá.
[29] Gobierno de Panamá. Ministerio de Gobierno. Gobernación de la comarca Guna Yala.
[30] En el documento oficial se utiliza el término kuna para referirse al pueblo guna, término más utilizado por dicho pueblo.
[31] Asamblea Legislativa. (1953). Ley 16 por la cual se organiza la comarca de San Blas.
[32] En el título oficial de la ley se utiliza el término kuna.
[33] En el título oficial de la ley se utiliza el término kuna.
[34] Meza-Lopehandía, M. (2014). Autonomía indígena en Panamá: las comarcas indígenas. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.
[35] Asamblea Legislativa. (1983). Ley 22 por la cual se crea la comarca Embera de Darien.
[36] Asamblea Legislativa. (2000). Ley 34 que crea la comarca Kuna de Wargandi.
[37] Ministerio de la Presidencia. (2020). “Presidente Cortizo sanciona ley que crea la comarca Naso Tjër-Di”.
[38] Aparicio, G. A. (2020). “Pueblos originarios celebran fallo de la Corte que avala creación de comarca Naso Tijer Di”. La Estrella de Panamá.
[39] Territorio Indígena y Gobernanza. Ngäbe-Buglé: El ejercicio de sus derechos a las instituciones propias y a la Consulta y Consentimiento libre, previo e informados.
[40] Ibidem.
[41] Asamblea Nacional. (2016). Ley 37 que establece la consulta y consentimiento previo, libre e informado a los pueblos indígenas.
[42] Asamblea Nacional. (2021). Ley 196 que crea el Régimen Especial para el establecimiento de empresas operadoras y desarrolladoras de Agroparques y dicta disposiciones para su funcionamiento.
[43] López Hernández, H. (2022). El Mundo Indígena 2022: Panamá. IWGIA.
[44] Ministerio de Desarrollo Agropecuario. (2021). “Agroparques, una iniciativa para impulsar oportunidades para el sector agropecuario”.
[45]López Hernández, H. (2022). El Mundo Indígena 2022: Panamá. IWGIA.
[46] Bilbao, G. (2019). “La estrategia de los indígenas panameños para proteger los bosques del Tapón del Darién”.Mongabay.
[47] Somarriba Hernández, J. (2008). “Tortí, zona de conflicto por tierras”. La Prensa.
[48] Asamblea Nacional. (2008). Ley 72 que establece el procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierra de los pueblos indígenas que no están dentro de las comarcas.
[49] Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP).
[50] López Hernández, H. (2020). El Mundo Indígena 2020: Panamá. IWGIA.
[51] Consejo Nacional de Legislación. (1983). Ley No. 23 Reglamenta las organizaciones campesinas de la República de Panamá.
[52]Panamá 24 Horas. (2022). “Asamblea Nacional atiende a productores de asentamientos campesinos”.
[53] Ministerio de Desarrollo Agropecuario. (2021). Ficha Administración.
[54] Chacón, A. et. al. (2019). Análisis de Políticas Agropecuarias en Panamá. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
[55] Ibidem.
[56] Gobierno de Panamá. (2014). Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019. Un solo país.
[57] Ibidem.
[58] Ibidem.
[59] Gobierno de Panamá. (2014). Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019. Un solo país.
[60] Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura (CCIAP). (sin fecha). El sector agropecuario requiere de políticas de estado sostenibles.
[61] Ibidem.
[62] Vía Campesina. (2017). Panamá: Comunicado de la Unión Campesina Panameña en el Día Internacional de las Luchas Campesinas.
[63] Heckadon Moreno, S. (2009). De selvas a potreros: la colonización santeña en Panamá 1850-1980. Excedra Books. Panamá.
[64] Ibidem.
[65] Ministerio de Desarrollo Agropecuario. (2021). Ficha Administración.
[66] Autoridad Nacional del Ambiente. (2008). Plan Nacional de Desarrollo Forestal: Modelo Forestal Sostenible.Gobierno Nacional.
[67] Ministerio de Ambiente. (2022). Nivel de Referencia Forestal de Panamá. Gobierno Nacional.
[68] Walker, K. L. (2021). “Effect of land tenure on forest cover and the paradox of private titling in Panama”. Land Use Policy. Vol. 109.
[69] Ibidem.
[70] Ibidem.
[71] Ibidem.
[72] Banco Mundial. Población urbana (% del total) Panamá.
[73] Gordón, C. A. (2021). “Panamá y el crecimiento de la ciudad durante el siglo XXI”. La Estrella de Panamá.
[74] Asamblea Legislativa. (1998). Decreto Ley 4 por medio del cual se modifica la Ley No. 8 de 1994, promueve las actividades turísticas en Panamá.
[75] Autoridad de Turismo de Panamá. (sin año). Plan Maestro de Turismo Sostenible 2020-2025.
[76] Ibidem.
[77] VV. AA. (2008). Análisis Diagnóstico General del Turismo en Panamá. Plan Maestro de Turismo Sostenible de Panamá 2007-2020. Instituto Panameño de Turismo, BID, UNWTO, Tourism & Leisure, PNUD, Panamá 2007-2020 Plan Maestro de Turismo.
[78] Asamblea Nacional. (2006). Ley 2 que regula las concesiones para la inversión turística y la enajenación de territorio insular para fines de su aprovechamiento turístico y dicta otras disposiciones.
[79] Lauría, S. (2021). “Panamá: Pedro González S.A.” Mongabay.
[80] Ibidem..
[81] Durget, J. y Salin, E. (2018). “Conversación con Iniquipili Chiari sobre el turismo en la comunidad Gunayala en Panamá”. Idées d’Amériques.
[82] Ibidem.
[83] Ibidem.
[84] Intergovernmental Forum on Mining, Minerals, Metals and Sustainable Development. (2020). Evaluación del Marco de Políticas Mineras Panamá.
[85] Hernández, M. C. (2019). “Proyecto Cobre Panamá: ‘la mayor inversión extranjera en la historia del país’”. France 24.
[86] Intergovernmental Forum on Mining, Minerals, Metals and Sustainable Development. (2020). Evaluación del Marco de Políticas Mineras Panamá.
[87] Asamblea Legislativa. (2001). Ley 68 que establece la titulación conjunta como forma de adquirir la tierra y modifica artículos del código agrario.
[88] FAO. (2014). LAT Assessment – Panamá.
[89] PNUD. (2022). Acceso de las Mujeres a la Tierra y la Propiedad en Panamá.
[90] Ibidem.
[91] Ibidem.
[92] Ibidem.
[93] Ibidem.
[94] Ibidem.
[95] Ibidem.
[96] Ibidem.
[97] Ibidem.
[98] Panamá 24 Horas. (2018). “Panamá impulse agenda a favor de las mujeres rurales”.
[99] El Capital Financiero. (2022). “Panamá presentará un estudio del aporte de la mujer rural durante la pandemia del Covid 19”.
[100] Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (2014). Evaluación Comparativa: Proyectos de Regularización y Administración de Tierras. Panamá, Estudio de Caso # 3. Washington, D.C.