Por Anne Henning , revisión de pares realizada por Morenikeji Gbenga, Federal University of Technology, Minna, Nigeria
Nigeria es un populoso país de renta media que depende en gran medida de los ingresos procedentes de las exportaciones de petróleo y gas, ya que se encuentra entre los 10 mayores exportadores de petróleo del mundo. Sin embargo, la agricultura es igualmente importante para la economía nigeriana, ya que contribuye en un 21,9% al PIB y proporciona empleo a más de la mitad de la población rural1. El país de África Occidental tiene una sociedad muy heterogénea que se refleja en el sistema de tenencia pluralista. Hay más de 250 grupos étnicos en Nigeria, siendo los principales los hausas y los fulani (sobre todo en el norte), los yoruba (que residen en las regiones central y occidental) y los ibo (principalmente en el sureste). Doce estados del norte han adoptado la sharia, basada en la tradición islámica, que además configura la tenencia de la tierra y los derechos de sucesión.
Aunque la Constitución de Nigeria establece la igualdad de derechos sobre la tierra, el divorcio y la herencia para hombres y mujeres, según las prácticas consuetudinarias, las mujeres son consideradas propiedad de sus cónyuges y, como tales, no tienen derecho a poseer tierras por sí mismas.
Carsten ten Brink, 2018. Mujeres kambari en el campo. Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 2.0 Genérico (CC BY-NC-ND 2.0)
El sector agrícola se enfrenta a varios retos en términos de productividad, acceso a la tierra, pérdidas posteriores a la cosecha, erosión del suelo y desertificación. Es necesario revisar el sistema pluralista de tenencia de la tierra, mejorar los sistemas de riego y las instalaciones de almacenamiento, y facilitar el acceso de los agricultores a los mercados2. Los sistemas de tenencia vigentes no han evitado las disputas y los conflictos por la tierra. Entre las razones que han desencadenado conflictos (violentos) están los impactos adversos de la industria petrolera en el Delta del Níger, los altos niveles de corrupción de las élites, las disputas entre pastores y agricultores sedentarios, la rápida urbanización, la agricultura comercial y los conflictos de herencia. Tanto los tribunales formales como los consuetudinarios están facultados para resolver las disputas por la tierra, pero los procedimientos son complejos y largos. La capacidad del gobierno para encontrar soluciones a los problemas vinculados a la tierra será fundamental para el futuro de Nigeria, más aún en las zonas urbanas y en el Delta del Níger, cuyo medioambiente ha sido destruido.
Legislación y regulaciones sobre la tierra
La Constitución nigeriana incorpora las disposiciones de la Ley de Uso de la Tierra (Land use Act - Decreto) de 1978. La Ley de Uso de la Tierra pretende abordar la cuestión de la pluralidad en las leyes que rigen el uso y la propiedad de la tierra, así como el problema de la fragmentación de la tierra resultante de la herencia y la creciente presión demográfica. Otras cuestiones que se abordan son la lucha contra la especulación del suelo y la garantía de la igualdad3. La Ley de Uso de la Tierra sigue una triple estrategia: el Estado tiene derechos de propiedad sobre la tierra, se conceden derechos de usufructo a los particulares y se introduce un sistema administrativo de asignación de tierras en lugar de depender de las fuerzas del mercado.
Sin embargo, los objetivos de la Ley de Uso de la Tierra nunca se han cumplido plenamente, ya que carece de normas específicas para su aplicación y cumplimiento. Por el contrario, el Decreto complicó la propiedad y el acceso a la tierra y no logró frenar la deforestación con fines de agricultura industrial, por ejemplo. También deja espacio para la búsqueda de rentas y la corrupción4. En 2011, el presidente Goodluck Jonathan volvió a constituir el Comité Técnico Presidencial para la Reforma Agraria, que evalúa las opciones para mejorar la transparencia y sistematizar el registro y la documentación de la tierra5. Sin embargo, la Ley debe ser derogada de la Constitución antes de que pueda ser modificada.
El Ministerio Federal de Agricultura y Desarrollo Rural supervisa las políticas destinadas a mejorar la producción agrícola y combatir la pobreza, especialmente en las zonas rurales. La Autoridad Nacional de Desarrollo de Tierras Agrícolas se creó en virtud del decreto del mismo nombre de 1992 y se encarga del desarrollo territorial, la mejora del nivel de vida en las zonas rurales y la ampliación de la capacidad productiva (agroindustrial)6. La Comisión Nacional de Planificación Urbana y Regional (1992) se encarga de los asuntos urbanos.
Además de la tenencia estatutaria, en la mayor parte del país prevalecen el derecho consuetudinario y la sharia. Los habitantes de las zonas rurales siguen recurriendo a sus jefes y emires en cuestiones relacionadas con la tierra7. El derecho consuetudinario de Nigeria varía de una comunidad a otra. Se trata de un sistema local y en constante evolución de normas y principios con raíces en la época precolonial y que, desde entonces, se ha adaptado a diversos acontecimientos sociopolíticos, a la expansión de la mercantilización de la tierra o a la individualización de los títulos de propiedad8. La tierra en sí se entiende como propiedad de una deidad, en manos de la comunidad y gestionada por el cacique o jefe de la aldea en beneficio de la comunidad. Junto con las autoridades consuetudinarias que actúan como custodios de la tierra, los jefes de clan, de linaje y de familia de las familias propietarias tienen voz y voto en la gobernanza de la tierra.
Clasificación de la tenencia de la tierra
En Nigeria, todos los ciudadanos tienen derecho a adquirir y poseer bienes inmuebles, mientras que toda la tierra es propiedad del gobierno federal9. Al sustituir formalmente la tenencia consuetudinaria, la Ley de Uso de la Tierra nacionalizó toda la tierra y limitó el tamaño de las propiedades. Un individuo puede poseer un máximo de 0,5 hectáreas de suelo estatal no urbanizado en zonas urbanas, hasta 500 hectáreas de suelo no urbano y no más de 5.000 hectáreas de pastos. En el ámbito estatal, los respectivos Gobernadores poseen la tierra en fideicomiso para el pueblo y tienen la autoridad principal sobre la tierra urbana, mientras que el gobierno local tiene la autoridad sobre toda la tierra no urbana. Sin embargo, está en manos del Gobernador la clasificación de los terrenos (no) urbanos y la revocación de los derechos en caso de interés público sobre los mismos.
La Ley de Uso de la Tierra se aprobó bajo el régimen militar en un esfuerzo por limitar el poder de las autoridades consuetudinarias del país. Anteriormente, la mayor parte de la tierra del país se consideraba propiedad comunitaria según el derecho consuetudinario. En el norte, por ejemplo, existía un sistema de propiedad libre en el que los líderes consuetudinarios actuaban como custodios y asignaban la tierra en forma de arrendamiento. Aunque en la actualidad existe una tendencia general a la individualización en el sistema de tenencia de la tierra en Nigeria, el derecho consuetudinario ha prevalecido incluso en las zonas urbanas. Los individuos tienen derechos de usufructo y pueden utilizar la tierra siempre que beneficie a la familia o a la comunidad. El sistema de tenencia consuetudinaria de la tierra en Nigeria ofrece un alto nivel de flexibilidad en cuanto a los alquileres y las prendas, por lo que puede adaptarse fácilmente a las circunstancias cambiantes. Los derechos formales de ocupación consuetudinarios son heredables, pero la tierra no puede venderse ni hipotecarse. En cambio, los derechos de ocupación legales sólo pueden dividirse con el consentimiento del Gobernador10.
Hay 14 pasos para registrar y obtener los derechos de ocupación consuetudinarios y estatutarios a través del gobierno local. El proceso es largo y costoso. Los pequeños propietarios pueden gastar más de una renta anual en el registro. Además, una vez expedido el certificado de ocupación (C de O), los terratenientes están obligados a pagar una renta o impuesto anual. Por consiguiente, aunque los propietarios conozcan la posibilidad de registrar sus tierras, se abstienen de hacerlo. El número de certificados de ocupación es bajo, a excepción de las zonas urbanas ricas. Según Prindex, los derechos de tenencia son percibidos como inseguros por casi una cuarta parte de la población en 201811.
Tendencias en el uso de la tierra
Nigeria tiene la mayor población de África, que vive por igual en zonas rurales y urbanas12. La agricultura es la fuente de sustento más importante y da trabajo a unos dos tercios de la población activa. Por término medio, cada hogar que se dedica a la agricultura cultiva 1,8 hectáreas13. La mayoría de los productos agrícolas se producen para el consumo interno.
Aproximadamente el 80% de las tierras del país son aptas para el cultivo o la ganadería. Sin embargo, el suelo es de calidad baja o media y está sobreexplotado, especialmente en la zona del Delta, a causa de la agricultura industrial, la minería y la extracción de petróleo14. Las zonas agroecológicas del país se dividen en tres: la sabana más bien seca del norte, ideal para el mijo, el caupí, el sorgo y el ganado; la sabana potencialmente húmeda del Cinturón Medio, donde se cultivan el maíz, la yuca y el ñame; y el sur subtropical, donde se producen la mayoría de los cultivos comerciales, como la palma de aceite, el cacao y el caucho. Los conflictos entre agricultores trashumantes y sedentarios (un tipo de pastoreo) se han intensificado en el norte también debido a la desertificación, la variabilidad del clima y la expansión de las explotaciones agrícolas15.
Los bosques cubrían el 12% de la superficie total en 2010. La deforestación es un gran problema, sobre todo en la parte oriental, donde las empresas despejaron grandes extensiones de tierra con fines agrícolas. Entre 2001 y 2019 el país perdió casi 1 millón de hectáreas de bosque, el 14% de las cuales eran bosque primario16.
Corte de madera en una plantación de piñas, foto de Rettet den Regenwald e.V. (Rainforest Rescue, 2017) (CC BY-NC-ND 2.0).
Adquisición de tierras
La mayor parte de la tierra en Nigeria se destina al arrendamiento. Junto con el Comité de Uso y Asignación de Tierras, los gobernadores son responsables de la asignación o revocación de tierras. Los derechos de ocupación legales son concedidos por el Gobernador por 99 años y pueden ser renovados. El Gobernador también determina la renta anual. El Comité de Uso y Asignación de Tierras concede derechos de ocupación consuetudinarios - sólo en zonas rurales - durante 50 años, que pueden renovarse por otros 50 años. Todos los titulares de certificados deben pagar impuestos anuales y no pueden transferir o subarrendar la tierra sin el consentimiento del Gobernador o del gobierno local.
Las tierras consuetudinarias son asignadas por el cacique o el emirato, que también determinan las zonas comunales para la pesca, el pastoreo, etc. Por lo general, todos los miembros de una comunidad tienen derecho a utilizar (algunas) tierras y pueden presentar una solicitud a la autoridad consuetudinaria (y pagar un tributo). Diferentes individuos u hogares pueden tener derechos separados sobre una determinada parcela o sus recursos, que van desde usos puntuales, derechos a cosechar árboles frutales o de frutos secos, acceso para el pastoreo o la temporada de cultivo. Las personas ajenas a una comunidad, como los trabajadores migrantes, los refugiados o los pastores, no comparten los mismos derechos, aunque ya lleven mucho tiempo contribuyendo a la comunidad. O bien se casan con una familia local o un miembro de la comunidad debe responder por ellos17. Otra opción es el principio de la agricultura de arrendamiento, que se practica habitualmente. Esto permite a las familias o individuos cultivar tierras en otra comunidad, a menudo vecina. Asignados por el jefe de la aldea o el jefe de familia, los arrendatarios tienen que pagar un tributo periódico.
El sistema de administración de tierras en Nigeria crea varias oportunidades de corrupción por parte de los funcionarios del Estado. Además, como consecuencia del largo y costoso proceso de registro, la gran mayoría de las transacciones de tierras se producen en el vibrante mercado informal de tierras18. Especialmente las tierras consuetudinarias se transfieren y venden en su mayoría en el mercado informal. Esto ha provocado un aumento de los precios de la tierra, sobre todo en las zonas urbanas, y aumenta la inseguridad de la tenencia, ya que las transferencias subrepticias son habituales19. Las transferencias informales de tierras incluyen parcelas de tierra con o sin certificados de ocupación.
Los conflictos relacionados con la tierra, incluidas las confiscaciones para el desarrollo, están muy extendidos y a menudo se vuelven violentos. El Tribunal Superior es competente para las reclamaciones relacionadas con los derechos legales de ocupación y las cuestiones de indemnización, aunque no se puede impugnar su importe. Sin embargo, la mayoría de los nigerianos no confían en el sistema judicial formal debido a la corrupción endémica y a los largos retrasos. Los casos relativos a los derechos de ocupación consuetudinarios son competencia tanto de la jurisdicción formal como de la consuetudinaria, incluidos los tribunales de la sharia en el norte.
Inversiones en tierras
Las inversiones en tierras agrícolas a gran escala por parte de empresas multinacionales tienen una larga historia en Nigeria. Con la esperanza de obtener ingresos y crecimiento económico, el gobierno comenzó a revitalizar el sector de las inversiones agrícolas a principios de la década de 2000. Ya en 1992, se aprobó el Decreto de la Autoridad Nacional de Desarrollo de Tierras Agrícolas con el fin de promover la utilización de los recursos naturales del país y aumentar la capacidad de exportación. Según Land Matrix, los proyectos agrícolas en funcionamiento abarcan más de un millón de hectáreas, además de los numerosos proyectos mineros y de extracción de gas y petróleo.
La Constitución permite la toma de tierras para fines públicos y previo pago de una indemnización por el valor de las mejoras no agotadas de la tierra y los cultivos existentes. Conocidas como las adquisiciones obligatorias de derechos de propiedad privada, el gobierno, más concretamente el Gobernador y los gobiernos locales, pueden revocar los derechos sobre la tierra para el desarrollo económico, industrial, urbano, agrícola y rural. El terrateniente pierde sus derechos de ocupación tras la notificación de la revocación20.
Muchas personas fueron desplazadas en nombre del desarrollo, a menudo sin respetar la ley y sin pagar indemnizaciones. La tenencia consuetudinaria ofrece poca protección contra la apropiación de tierras por parte del Estado o del sector privado. Además, las autoridades consuetudinarias arriendan cada vez más tierras con fines comerciales. La expansión de la economía de mercado en las zonas rurales no sólo supone una mayor inseguridad para los arrendatarios. La expropiación impulsada por el gobierno y apoyada en parte por los jefes y emires tiene graves consecuencias para los pequeños propietarios afectados, los pobres, los jóvenes y las mujeres en particular21.
Desalojados y abandonados: Barriadas demolidas en Nigeria, foto de ICIJ (CC BY-NC-ND 2.0).
Derechos de las mujeres a la tierra
La Constitución de Nigeria establece la igualdad de derechos a la tierra, al divorcio y a la herencia para hombres y mujeres22. Sin embargo, estos derechos se ven socavados en gran medida por el derecho consuetudinario, la sharia y las normas tradicionales de género23. A pesar de los decretos especiales que prevén los derechos de las mujeres y las viudas a la tierra24, la legislación sólo se aplica a los matrimonios registrados, mientras que la mayoría de los nigerianos se casan según el derecho consuetudinario o religioso. Especialmente las mujeres de las zonas rurales y de los matrimonios polígamos siguen estando en desventaja y excluidas.
La tierra se hereda de forma patrilineal en toda Nigeria. Según las prácticas consuetudinarias, las mujeres son consideradas propiedad de sus cónyuges y, como tales, no tienen derecho a poseer tierras por sí mismas25. El sistema legal de la Sharia proporciona a las mujeres algunos derechos más. Las mujeres tienen derecho a poseer propiedades, tienen igualdad de acceso a los tribunales y también pueden heredar tierras: las hijas reciben la mitad de la parte que se da a los hijos y las viudas un cuarto o un octavo. Además, las mujeres suelen carecer de seguridad financiera y necesitan mantener buenas relaciones, por lo que en la mayoría de los casos ceden sus partes a los miembros masculinos de la familia. Algunos tribunales también ignoran las leyes vigentes26. Se han puesto en marcha varias iniciativas para promover la igualdad de género y reforzar los derechos de las mujeres sobre la tierra, como la Política Nacional de Género, pero su aplicación sigue siendo deficiente.
La Ley de Uso de la Tierra socava indirectamente la igualdad de género, ya que sólo el cabeza de familia puede registrar la tierra. Además, la propiedad de la tierra está vinculada a la capacidad financiera y a los procedimientos burocráticos, con los que las mujeres suelen estar menos familiarizadas27. En consecuencia, las mujeres rara vez son propietarias de tierras, por lo que son aún más vulnerables al desalojo y a los impactos adversos de las adquisiciones de tierras.
Cuestiones de tenencia urbana
Desde la independencia ha habido dos leyes clave que abordan la planificación y el desarrollo urbanos: El Decreto de Uso del Suelo (1978) y el Decreto de Planificación Urbana y Regional revisado (1999). La gestión y la tenencia del suelo urbano se enfrentan a varios problemas en Nigeria. Aparte del elevado crecimiento de la población - Lagos podría convertirse en la primera ciudad del mundo con 100 millones de habitantes - existe un exceso de demanda de suelo. Especialmente las mujeres y los pobres salen perdiendo con respecto a las inversiones en desarrollo urbano. Gran parte de las ciudades nigerianas son asentamientos informales en expansión con un acceso, en el mejor de los casos, limitado a los servicios de saneamiento, agua, salud u otros servicios básicos28.
Directrices Voluntarias sobre la Tenencia Responsable (DVGT)
En colaboración con la Iniciativa de Política Agraria de África (Africa Land Policy Initiative), el Ministerio Federal de Obras, Energía y Vivienda (que alberga la Secretaría Nacional de las DVGT), y varios ministerios estatales de agricultura, desarrollo rural, medioambiente y recursos naturales, la FAO ha celebrado una serie de talleres para la aplicación de las DVGT. La FAO también ha proporcionado equipos informáticos para apoyar el proceso de registro, cartografiar las zonas de pastoreo y las reservas forestales. Se estableció una plataforma de múltiples partes interesadas para implementar las DVGT, con especial énfasis en la armonización de la legislación con la gestión de las tierras de pastoreo.
Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra
Época precolonial - Derecho consuetudinario
El tenue consuetudinario es un sistema local de normas y principios en constante evolución que se ha adaptado a los cambios sociopolíticos, al impacto de la mercantilización de la tierra y a la individualización de los títulos de propiedad
1978 - Adopción de la Ley de Uso de la Tierra
Aprobada bajo el régimen militar en un esfuerzo por limitar el poder de las autoridades consuetudinarias, la Ley de Uso de la Tierra nacionalizó toda la tierra
1992 - Creación de la Autoridad Nacional de Desarrollo de Tierras Agrícolas
Establecida bajo el Decreto de la Autoridad Nacional de Desarrollo de Tierras Agrícolas, la agencia se encarga de promover las capacidades de exportación (agroindustriales) y de mejorar el nivel de vida en las zonas rurales
1999 - Revisión del Decreto de Planificación Urbana y Regional
El decreto pretende combatir la urbanización no planificada y garantizar los servicios básicos en las ciudades
Desde 2000 - Fomento de las inversiones en la agroindustria
El gobierno ofrece atractivos incentivos a los inversores con la esperanza de obtener ingresos y crecimiento económico
Desde la década de 1990 - Conflicto violento en el Delta del Níger
La destrucción del medioambiente resultante de la extracción de petróleo y la marginación de las comunidades locales han provocado un prolongado conflicto violento
2011 - Reconstitución del Comité Técnico Presidencial para la Reforma Agraria
El comité evalúa las opciones para sistematizar el registro y la documentación de la tierra y mejorar la transparencia
¿A dónde ir después?
Sugerencia del autor para ampliar la lectura
Este estudio bien documentado de Kodili Chukwuma ofrece una visión diferente de la construcción de los conflictos entre pastores y agricultores en el norte de Nigeria.
Este reciente análisis aborda el prolongado conflicto del Delta del Níger.
Isaac Oluwatavo ofrece una visión del nexo entre la adquisición de tierras y la seguridad alimentaria en Nigeria.
*** Referencias
[1] World Bank. 2021. Country Statistics. URL: https://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS?locations=NG
[2] FAO. 2020. Nigeria at a glance. URL: http://www.fao.org/nigeria/fao-in-nigeria/nigeria-at-a-glance/en/
[3] Land Use Act [Decree] of 1978, Chapter 202 Laws of the Federation of Nigeria.
[4] Boudreaux, Karol. 2005. The Human Face of Conflict: Property and Power in Nigeria. Global Policy Initiative Working Paper. Fairfax: George Mason University.
[5] For further information, see http://nationallandreform.gov.ng/
[6] Government of Nigeria. 1992. National Agricultural Land Development Authority Act. URL: https://landportal.org/library/resources/lex-faoc018385/national-agricultural-land-development-authority-act
[7] Oluwatayo. Isaac B. et al. 2019. Land Acquisition and Use in Nigeria: Implications for Sustainable Food and Livelihood Security. In: Land Use: Assessing the Past, Envisioning the Future. by Luis Loures. URL: https://www.landportal.org/library/resources/land-acquisition-and-use-nigeria-implications-sustainable-food-and-livelihood
[8] Ikejiofor, U. 2005. Equity in informal land delivery: Insights from Enugu, Nigeria. Land Use Policy, Volume 23, Issue 4, October 2006. Amsterdam, Elsevier.
[9] Land Use Act 1978. Chapter 202 Laws of the Federation of Nigeria.
[10] Land Use Act 1978. Laws of the Federation of Nigeria.
[11] Prindex. 2020. Nigeria. URL: https://www.prindex.net/data/nigeria/
[12] World Bank. 2020. Country statistics. URL: https://data.worldbank.org/indicator/SP.RUR.TOTL.ZS?locations=NG
[13] FAO. 2020. Nigeria at a glance. URL: http://www.fao.org/nigeria/fao-in-nigeria/nigeria-at-a-glance/en/
[14] Ugboma PP. 2015. Environmental Degradation in Oil Producing Areas of Niger Delta Region, Nigeria: the Need for Sustainable Development. AJOL 4(2): https://landportal.org/library/resources/environmental-degradation-oil-producing-areas-niger-delta-region-nigeria-need-0
[15] ICG. 2020. Violence in Nigeria’s North West: Rolling Back the Mayhem. Report No 288. URL: https://landportal.org/node/93970 and Chukwuma, Kodili H. 2020. Constructing the Herder–Farmer Conflict as (in)Security in Nigeria. African Security 13(1): 54-76.
[16] Global Forest Watch. 2021. Country data: Nigeria. URL: https://gfw.global/2PeZQVy
[17] Oluwatayo et al. 2019. Land Acquisition and Use in Nigeria.
[18] Butler, Stephan. 2012. Nigerian Land Markets and the land use law of 1978. Focus on Land in Africa Brief Series. URL: https://landportal.org/library/resources/brief-nigerian-land-markets-and-land-use-law-1978
[19] Agheyisi, J.E. 2020. Informal Land Delivery and Tenure Security Institutions in Benin City, Nigeria. Urban Forum 31, 1–20.
[20] Land Use Act [Decree] of 1978
[21] Oluwatayo et al. 2019. Land Acquisition and Use in Nigeria.
[22] Constitution of the Federal Republic of Nigeria 1999, Article 15(2)
[<23] Oluwakemi D. Udoh et al. 2020. The influence of religion and culture on women’s rights to property in Nigeria. Cogent Arts & Humanities. 7(1). URL: https://landportal.org/library/resources/influence-religion-and-culture-women%E2%80%99s-rights-property-nigeria
[24] Married Women’s Property Act of 1882; Marriage Act of 1990, Chapter 218 Laws of the Federation of Nigeria; Matrimonial Causes Act
[25] Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW). 2003. CEDAW/C/NGA/4-5. Consideration of reports submitted by States parties under Article 18 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women. Combined fourth and fifth periodic reports of States parties. New York, USA https://landportal.org/library/resources/consideration-reports-submitted-states-parties-under-article-18-convention
[26] Centre on Housing Rights and Evictions. 2004. Promoting and Protecting Inheritance Rights of Women: A Survey of Law and Practice in Sub-Saharan Africa. Geneva: COHRE.
[27] Chigbu, Uchendu E. et al. 2019. Differentiations in Women’s Land Tenure Experiences: Implications for Women’s Land Access and Tenure Security in Sub-Saharan Africa. Land 8 (22). URL: https://landportal.org/library/resources/differentiations-women%E2%80%99s-land-tenure-experiences-implications-women%E2%80%99s-land-access
[28] Lamond, Jessica et al. 2015. Urban land, planning and governance systems in Nigeria. Report. Urbanisation Research Nigeria. URL: https://landportal.org/pt/node/94449