Gambie - Contexte et Gouvernance Foncière

^{La Gambie vue de l'espace, 2014, photo de la NASA (CC BY-NC 2.0)}

Toutefois, ce pays d'Afrique de l'Ouest ne dispose pas d'une politique foncière nationale et n'est pas à l'origine d'une mise en œuvre adéquate de son cadre juridique. Les femmes sont confrontées à de nombreuses difficultés pour accéder à la terre et la contrôler dans un système de propriété patrilinéaire. L'aménagement du territoire est un problème de longue date, en particulier dans les zones urbaines en expansion rapide, tout comme la régularisation des baux présumés. Une nouvelle vague de conflits fonciers périurbains de plus en plus nombreux a commencé à exacerber les tensions intercommunautaires, ainsi que les conflits entre les communautés autochtones et l'État, les premiers colons et les colons tardifs, et les conflits entre les propriétaires fonciers coutumiers et les agences immobilières en Gambie [1]. En outre, la périurbanisation rapide aux frontières de Kombo entraîne la perte de forêts, de ceintures vertes et de terres agricoles, ce qui a des effets négatifs sur l'atténuation du changement climatique. L'impact du changement climatique sur le secteur agricole, la sécurité alimentaire et la biodiversité de la Gambie nécessite une approche intégrée pour renforcer la résilience. 

Législation et réglementation foncières

Le système juridique pluriel s'inspire de la common law anglaise, du droit islamique et du droit coutumier. La Constitution de 1997 - l'adoption de la nouvelle constitution a échoué en 2020 - ne prévoit pas de dispositions spécifiques pour les questions foncières mais appelle seulement à la création d'une commission foncière. La gouvernance foncière distingue les régions (ancien protectorat) et Banjul (ancienne colonie britannique). La loi foncière de 1945, qui est devenue la loi sur les terres de l'État en 1991 et qui n'a jamais été pleinement appliquée, réglemente la gestion des terres et reconnaît les baux comme des titres fonciers. Elle permet également au ministère du foncier et du Gouvernement régional (MoLRG) de désigner n'importe quelle zone des régions comme terre d'État et d'accorder à son tour à tous les occupants un bail de 99 ans. Kombo Nord, Kombo Sud et Kombo Central ont été désignés comme terres domaniales en vertu de cette législation en 1994. 

Selon la loi sur le gouvernement local de 2003, les autorités de district, appelées Seyfo, administrent les terres conformément au droit coutumier. La loi sur le foncier (provinces) de 1946 est restée en place mais a été renommée loi sur le foncier (régions).

Les principales institutions d'administration et de gestion du foncier comprennent le ministère du foncier et du Gouvernement régional (MoLRG) responsable de l'élaboration de la politique foncière, le ministère de l'Agriculture qui examine les baux agricoles, et le ministère des Forêts et de l'Environnement. Le ministère du foncier et du Gouvernement régional (MoLRG) est responsable de l'élaboration de la politique foncière et le ministère de l'agriculture examine les baux agricoles et le ministère des forêts et de l'environnement. En ce qui concerne l'administration et l'aménagement du territoire, les principaux problèmes proviennent de l'absence d'un système efficace, de l'harmonisation des transferts de terres traditionnelles, locales et du gouvernement central, et de l'insuffisance de personnel qualifié ou d'équipement pour l'arpentage, la cartographie ou l'aménagement ainsi que l'enregistrement des terres coutumières.

En 2018, la commission foncière tant attendue a prêté serment suite à la loi sur la commission foncière de 2007 [2]. La commission a une fonction consultative sur les questions de politique concernant l'administration des terres et doit garantir la transparence dans l'attribution des terres. Cette commission, qui est également censée enquêter sur les litiges fonciers et leurs causes profondes, est restée largement dysfonctionnelle et muette sur les litiges fonciers persistants et nouveaux, notamment dans les zones périurbaines préoccupantes.

Législation et réglementation foncières

Comme dans d'autres pays d'Afrique de l'Ouest, l'approche dichotomique de l'administration foncière est ancrée dans les trajectoires historiques et le passé colonial de la Gambie. Légalement, toutes les terres en Gambie sont des terres publiques, y compris les terres coutumières qui ne sont pas encore enregistrées et confiées à l'autorité du district pour être détenues au profit des communautés respectives. Le pays compte trois types de régimes fonciers : la propriété libre et la propriété à bail, qui ont été introduits par les Britanniques et sont fondés sur la loi ainsi que sur la coutume. 

Le régime coutumier s'applique à la plupart des terres du pays et est administré par les autorités du district (Seyfor) et les chefs de village (Alkalo) en s'appuyant sur les traditions autochtones. Le régime coutumier est largement déterminé par l'appartenance à la parenté ou à la lignée [3]. Le chef du village, appelé Alkalo, administre les terres et détient, avec les descendants des autres familles fondatrices, le statut et la sécurité foncière les plus élevés. Le régime foncier coutumier fait la distinction entre les propriétés familiales du clan (Kabilo) (gérées par le chef de clan) et la propriété foncière communale (gérée par le chef de village et le conseil des anciens).

La propriété foncière libre couvre environ 10 % et comprend les zones urbaines résidentielles, les terres publiques acquises, les terres publiques désignées (terres coutumières aliénées), les parcs forestiers et les réserves naturelles, ainsi que les zones de développement touristique. Les tenures à bail couvrent les sous-locations et les locations, les licences, les baux de 99 ans des terres publiques et les tenures à bail présumées. Les dispositions du Lands (Provinces) Act de 1946 ont conduit à l'aliénation et à l'enregistrement des terres coutumières sous le régime britannique alors que le régime coutumier prévalait. Aujourd'hui encore, des conflits naissent du chevauchement des terres coutumières et des concessions de bail de l'État attribuées à des tiers [4]. Tant dans les zones rurales qu'urbaines, un quart de la population adulte se sent en insécurité alimentaire [5]. 

Les tribunaux de district sont responsables de la résolution des conflits concernant les terres coutumières, les gouverneurs régionaux ayant le pouvoir de réviser les décisions du tribunal. Le problème permanent des litiges fonciers a entraîné un manque de confiance du public dans le système administratif du pays et a intensifié les conflits entre les communautés autochtones et le gouvernement ainsi que les conflits fonciers privés. Cependant, la résolution des conflits fonciers ne figurait pas parmi les principales priorités du récent plan de développement national (2018-2021).

Tendances dans l'utilisation des terres

En 2020, 37 % de la population gambienne vivait en zone rurale et 27 % était employée dans l'agriculture [6]. L'agriculture, la sylviculture et le secteur de la pêche contribuent à hauteur de 20 % au PIB, principalement grâce à la pêche et à la production d'arachides. Le secteur du tourisme est tout aussi important pour l'économie du pays [7]. La pauvreté est très élevée dans les zones rurales et les enquêtes montrent que les moyens de subsistance des ruraux pauvres dépendent fortement des ressources en terre, en forêt et en eau. La taille moyenne des exploitations des petits exploitants est de 1,5 ha [8]. Les cultures pluviales de subsistance les plus importantes sont les céréales secondaires, le riz et le manioc.

^{Pêche sur le fleuve Gambie, 2016, photo de Mariusz Kluzniak (CC BY-NC-ND 2.0)}

Le fleuve Gambie joue un rôle clé en divisant le pays en une partie nord et une partie sud. La végétation comprend des savanes ainsi que des forêts riveraines qui n'ont pratiquement pas été modifiées par l'homme. 40 % de la superficie terrestre est couverte de forêts et de zones boisées ouvertes et fermées qui fournissent du bois de chauffage, des matériaux de construction, des produits médicaux, de la nourriture et empêchent l'érosion des sols. Plus de 10 % de la couverture terrestre de la Gambie sont des zones protégées et des parcs forestiers classés au niveau national [9]. Entre 2001 et 2021, le pays a perdu 44 % de sa couverture arborée en raison de la pression exercée par l'expansion de l'agriculture et de l'habitat, de la sécheresse, des incendies et d'une perte importante de la couverture de mangrove. La saison annuelle des incendies atteint son apogée entre janvier et mai [10]. La biodiversité de la Gambie est menacée, bien que plusieurs organisations nationales, communautaires et internationales soient impliquées dans la restauration et la réhabilitation des forêts. En outre, le changement climatique a eu divers impacts sur les zones côtières, notamment la perte de terres, les changements d'acidité ou de température des océans [11].

Le pays ne dispose que d'un nombre limité de ressources minérales, notamment le quartz ou le sable siliceux, dont l'importance économique s'est accrue avec la demande croissante dans les zones urbaines. D'autres gisements minéraux - notamment le long de la côte - peuvent permettre une extraction à petite ou moyenne échelle, notamment le rutile, le zircon, l'enluminure et l'argile. 

Acquisition de terres

En raison du double régime foncier, il existe différents processus d'acquisition des terres coutumières urbaines et rurales réglementaires. Pour les terres coutumières, les processus d'acquisition et d'enregistrement des terres sont classés en trois catégories : Les transferts traditionnels, les transferts des autorités locales/officielles et les transferts du gouvernement central. L'acquisition de la propriété des terres coutumières auprès des familles/clans fondateurs (Kabilo) et des Alkalo nécessite un changement de propriétaire. Dans une étape suivante, le transfert officiel, les terres coutumières sont enregistrées auprès du conseil régional. Enfin, au niveau du gouvernement central, le permis d'occupation et le certificat de location sont attribués [12]. Ces titres fonciers sont traités par le MoLRG, le DPPH et le DLS. Les procédures ci-dessus sont applicables aux personnes physiques et morales.  

À des fins publiques, l'acquisition obligatoire de terrains par l'État est possible dans l'intérêt de la défense, de la sécurité, de l'ordre, de la moralité, de la santé, de l'aménagement du territoire ou du développement ou de l'utilisation de tout bien dans l'intérêt public, comme les zones de développement touristique (TDA) [13]. En outre, la loi sur l'aménagement du territoire et le contrôle du développement prévoit que les acquisitions obligatoires pour l'intérêt public permettent de modifier l'utilisation des terres, c'est-à-dire de passer d'une utilisation agricole à une utilisation résidentielle, commerciale ou industrielle [14]. Si des occupants ayant des droits d'usufruit en vertu du droit coutumier sont touchés, ils sont indemnisés sur la base de la "perte des droits d'usage". Les occupants peuvent être réinstallés sur d'autres terres appropriées en tenant compte du bien-être économique et des valeurs sociales et culturelles des habitants. Une indemnisation peut également être versée conformément aux dispositions de la loi sur l'acquisition et l'indemnisation des terres (1991). Cependant, le montant de l'indemnisation n'est pas clairement défini pour les occupants relevant du droit coutumier, et sa mise en œuvre a été incohérente et arbitraire. En outre, les autorités de district ont tendance à renoncer aux paiements de compensation lorsqu'elles offrent des terres agricoles à des fins publiques en échange de perspectives de développement. Les informations sur les allocations de terres ne sont pas accessibles au public.

Investissements fonciers

Contrairement à d'autres pays d'Afrique de l'Ouest, la Gambie est moins touchée par les investissements fonciers à grande échelle. Selon la matrice foncière, il y avait un grand contrat d'investissement dans les biocarburants conclu en 2012 sur 30 000 ha qui a été abandonné en 2020 [15]. Cela dit, le gouvernement invite les investissements dans le secteur du tourisme. Depuis 1970, l'État a loué plusieurs zones de développement touristique (TDA) dans tout le pays en vertu de la loi sur les terres (province) à des fins de développement touristique. Au total, deux tiers des plages du pays ont été déclarées TDA, ce qui affecte les moyens de subsistance des habitants locaux.

^{Région du Grand Banjul, 2008, photo de J. Poelen (CC BY-NC-ND 2.0)}

Face à l'intérêt croissant pour les terres (péri)urbaines, le vice-président de la Gambie, Alieu Badara Joof, a exprimé en 2022 ses inquiétudes quant aux acquisitions de terres par des sociétés immobilières et a souligné la nécessité de protéger les droits fonciers des minorités [16]. À Kombo, des mouvements populaires luttent contre l'expropriation par l'État des terres qu'ils possèdent traditionnellement [17].

Droits fonciers des femmes

Historiquement, les femmes en Gambie ont toujours créé des moyens de subsistance économiques et artisanaux malgré les limites de leur autorité [18].En 2021, moins d'un cinquième des femmes possédaient des terres alors que 75% de la main-d'œuvre agricole est féminine. Bien que la constitution prévoie l'égalité des droits des femmes et des hommes, cela ne s'applique pas au droit personnel [19].Dans la pratique, les femmes empruntent des terres à leurs maris, aux familles de leurs maris ou à d'autres membres masculins de la communauté pour les cultiver. Désavantagés par la réglementation et la loi sur les terres de l'État, les utilisateurs secondaires des terres ont été exclus des processus de formalisation foncière en raison de leur statut d'utilisateur temporaire et sont exposés à des niveaux plus élevés d'insécurité foncière [20].

^{Producteur de noix de cajou, 2018, photo d'Ollivier Girard/EIF (CC BY-NC-ND 2.0)}

Malgré les dispositions progressistes de la loi sur les femmes de 2010 [21], les quatre types de mariages en Gambie continuent de déterminer l'accès à la propriété foncière et aux droits de succession : Les mariages chrétiens, civils et coutumiers ainsi que les mariages sous la loi de la Charia [22]. Cette dernière s'applique à 95% de la population gambienne. Selon la loi de la Charia, les filles ne peuvent hériter que de la moitié de la part d'un enfant mâle. Les femmes et les filles chrétiennes ont droit aux mêmes parts que les membres masculins de la famille, mais les maris peuvent léguer tous leurs biens. Selon le droit coutumier, les femmes n'ont droit aux biens de leur mari décédé que si elles acceptent d'en hériter elles-mêmes avec ses autres biens. Dans quelques groupes ethniques cependant, les femmes peuvent hériter de la terre de leur mère et sont considérées comme propriétaires et non comme emprunteuses. 

Les femmes ne sont pas seulement confrontées à des normes culturelles, religieuses et sociales discriminatoires, mais aussi à un manque de sensibilisation, de capacités financières et d'opportunités pour acheter des terres. De même, l'analphabétisme est élevé chez les filles et les femmes et très peu de femmes sont engagées dans les structures institutionnelles qui gèrent les terres et les ressources naturelles ou occupent des postes politiques, comme les chefs de village [23]. 

Droits fonciers en milieu urbaine

La Gambie a l'un des taux d'urbanisation les plus élevés d'Afrique sub-saharienne et plus de 63% de la population vit dans la zone du Grand Banjul. Selon l'enquête de suivi des ODD de la Gambie, à Banjul, 96,5 % de la population vit dans des bidonvilles ou n'a pas ou peu accès aux services de base. La sécurité foncière est faible dans ces zones d'habitation et les expulsions sont fréquentes. À Kombo, l'épicentre de la périurbanisation du pays, les litiges fonciers, les expulsions et les démolitions sont fréquents. En outre, de nombreux propriétaires fonciers urbains s'abstiennent d'enregistrer leurs parcelles en raison des coûts élevés, ce qui les place dans une situation d'insécurité foncière. L'administration des terres urbaines et les responsabilités se chevauchent partiellement, c'est-à-dire que les cartes et les registres fonciers sont tenus par des autorités distinctes [25]. 

^{Pêcheurs entrants, 2016, photo de Frans Peeters (CC BY-NC-ND 2.0)}

Le projet Greater Banjul 2040 vise à résoudre ces problèmes en promouvant le développement urbain et en améliorant les services en tenant compte de la résilience climatique, de l'inclusion sociale et de la croissance économique. Malgré des programmes de décentralisation et de développement urbain bien intentionnés, la capitale est confrontée à l'empiètement des terres et à la spéculation foncière [26]. Avec l'augmentation de la valeur des terres, les litiges fonciers et les transactions sont devenus un problème majeur dans la Gambie urbaine. Etroitement liée à la richesse, la propriété foncière est devenue hautement désirable, et la zone du Grand Banjul et le Kombo périurbain ont connu une forte augmentation des investissements fonciers à dessein. Cette tendance a eu un effet négatif sur le tissu social.

Innovations en matière de gouvernance foncière

En plus d'avoir approuvé le VGGT en 2012, le gouvernement de la Gambie a mis en œuvre un certain nombre de programmes liés aux terres et aux ressources. En coopération avec la FAO, le Cadre de programmation pays (2018-2022) définit quatre domaines gouvernementaux prioritaires, notamment le renforcement d'une agriculture et d'une pêche durables et diversifiées, la gestion durable des ressources naturelles pour l'adaptation au changement climatique et l'atténuation de ses effets, le renforcement des chaînes de valeur alimentaires, ainsi que le renforcement de la résilience et des capacités de réduction des risques de catastrophe. 

Le projet de planification et de restauration des paysages terrestres et marins du FEM-6 (2020-2025), d'une durée de cinq ans, est mis en œuvre par le PNUE et l'Agence nationale pour l'environnement. Il vise à créer un environnement favorable aux politiques de réforme foncière et d'aménagement de l'espace marin. En outre, le projet contribue à améliorer les services de conservation des écosystèmes, à éliminer les obstacles à la gestion durable des terres et à accroître la connectivité écologique entre les différents habitats de la biodiversité en créant des zones de conservation des communautés autochtones.

L'objectif du projet du Fonds de consolidation de la paix est de promouvoir la coexistence pacifique entre les communautés en s'attaquant aux effets néfastes du changement climatique, tels que les conflits fonciers. 

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1946 – Adoption de la loi sur les terres (provinces)

La loi est restée en vigueur depuis aujourd'hui mais a été rebaptisée Land (Regions) Act.

1965 – Indépendance de la Gambie et augmentation de l'exode rural

Depuis que la Gambie a obtenu son indépendance en 1965, la capitale Banjul a connu des niveaux élevés de migration et une croissance urbaine non planifiée pendant plus de 20 ans, ce qui a entraîné des allocations de terres désordonnées, l'empiètement de terres agricoles fertiles, la déforestation et le surpeuplement.

1970 – Création des zones de développement touristique (TDA)

Les ADT favorisent le développement mais, dans le même temps, affectent négativement les moyens de subsistance des habitants locaux.

1997 – Adoption de la constitution

L'adoption du nouveau projet de constitution a échoué en 2020. La constitution actuelle ne prévoit que peu de choses sur les questions foncières.

2018 – Prestation de serment de la Commission foncière

Conformément à la loi sur la commission foncière de 2007, la commission a une fonction consultative en matière d'administration foncière, doit assurer la transparence de l'attribution des terres et enquêter sur les litiges fonciers et leurs causes profondes. 

2022 – Présentation du projet de plan 2020-2040 pour la région du Grand Banjul

Le Grand Banjul 2040 vise à stimuler le développement urbain et à améliorer les services tout en favorisant la résilience climatique, la croissance économique et l'inclusion sociale.

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Suggestions de lecture de l'auteur

Le rapport Inclusive Greater Banjul fournit une vue détaillée des expériences des femmes dans la ville de Banjul, allant des questions de diversification du leadership à la sécurité des transports et à la co-création de la fabrication des villes par le bas. 

L'analyse d'Amuzu et al. donne un aperçu de l'impact de l'élévation du niveau de la mer sur les zones côtières de la Gambie. Les auteurs démontrent les changements dans les précipitations et les températures annuelles, les pertes de terres dues aux inondations, ainsi que la valeur monétaire perdue des terres et de la population à risque entre 1986 et 2016.

Ce rapport analyse la dynamique de l'acquisition et de l'enregistrement des terres dans la zone périurbaine de Kombo par des sociétés immobilières. Il met également en lumière les questions relatives à la fraude, aux litiges fonciers, à la prolifération des biens immobiliers et à la réglementation du secteur immobilier en Gambie.  

Références

[1] BTI. 2022. BTI Transformation index. Gambia country report 2022. URL: https://bti-project.org/en/reports/country-report/GMB

[2] Government of the Gambia. 2007. Lands Commission Act. URL: https://landportal.org/library/resources/lands-commission-act

[3] Freudenberger, Mark S. 2000. Tenure and Natural Resources in the Gambia: Summary of Research Findings and Policy Options. Working Paper No 40. Land Tenure Center. URL: https://landportal.org/library/resources/agrisus2016222392/tenure-and-natural-resources-gambia-summary-research-findings

[4] Bensouda, Amie. 2013. Results of the Application of the Land Governance Assessment Framework. Synthesis Report. URL: https://landportal.org/library/resources/issues-and-options-improved-land-sector-governance-gambia

[5] Prindex. 2022. By Country: The Gambia. URL: https://www.prindex.net/data/gambia/

[6] World Bank. 2022. Stats by Country. URL: https://data.worldbank.org/indicator/SL.AGR.EMPL.ZS?locations=GM

[7] World Bank. 2022. Stats by Country. URL: https://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS?locations=GM

[8] GFRAS. 2014. By Country: The Gambia. URL: https://www.g-fras.org/en/world-wide-extension-study/africa/western-africa/gambia

[9] Government of the Gambia. 1996. Forest Regulations, amended. URL: https://landportal.org/library/resources/issues-and-options-improved-land-sector-governance-gambia 

[10] Global Forest Watch. 2022. Country Stats. The Gambia. URL: https://gfw.global/3y0TtLs 

[11] Amuzu, Joshua et al. 2018. The Socio-economic Impact of Climate Change on the Coastal Zone of the Gambia. Natural Resources and Conservation 6:1, pp. 13 - 26. URL: https://landportal.org/library/resources/socio-economic-impact-climate-change-coastal-zone-gambia

[12] GCCPC. 2020. Study on the state of consumer welfare in real estate industry report. URL: https://gcc.gm/wp-content/uploads/2021/08/REAL-ESTATE-REPORT.pdf Bensouda, Amie. 2013. Improving Land Sector Governance in The Gambia. World Bank, Washington, DC. URL:https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/28522

[13] Government of the Gambia. 1997. Constitution, Article 22(1). 

[14] Government of the Gambia. 1990. Physical Planning and Development Control Act, Article 22(2). URL: https://landportal.org/fr/library/resources/lex-faoc006277/physical-planning-and-development-control-act-1990-act-no-1-1991

[15] Land Matrix. 2022. By Country: The Gambia. URL: https://landmatrix.org/list/deals  

[16] Macal, A. 2022. VP, wants embargo on foreign estate development. URL: https://landportal.org/news/2022/10/vp-wants-embargo-foreign-estate-development

[17] See also: Manneh, D.F. 2020. Demolition of Structures in Sukuta Salagi: The State’s Public Exhibition of Contempt for Kombonkas. The Chronicle, 31 May. URL: https://landportal.org/demolition%20of%20structures%20in%20sukuta%20salagi 

Manneh, D.F. 2020. Open Letter to Hon Ousainou Darboe: The Intolerable Kombo Lands Situation. The Chronicle, 16 July. URL: https://landportal.org/the%20intolerable%20kombo%20lands%20situation

[18] Fourshey, Catherine C. 2019. Women in the Gambia. Oxford Research Encyclopedias. African History. URL: https://landportal.org/library/resources/women-gambia

[19] Government of the Gambia. 1997. Constitution: Section 28(2) and article 33(2)

[20] Monterroso I, Enokenwa O and Paez-Valencia AM 2021. Women’s Land Rights in The Gambia: Socio-legal review. Securing Women’s Resource Rights Through Gender Transformative Approaches Project Brief. Bogor, Indonesia and Nairobi, Kenya: CIFOR-ICRAF and IFAD. URL: https://landportal.org/library/resources/socio-economic-impact-climate-change-coastal-zone-gambia

[21] Government of the Gambia. 2010. Women’s Act. Sections 11, 41, 44, 45.

[22] See also Christian Marriages Act of 1862, Mohammedan Marriages and Divorce Act of 1941, Civil Marriages Act of 1938, Law of England Application Act (10).

[23] Monterroso and Paez-Valencia 2021. Women’s Land Rights in The Gambia.

[24] The Gambia Bureau of Statistics. 2021. The 2020-21 Gambia SDGs Monitoring Survey. Banjul. URL: https://landportal.org/library/resources/2020-21-gambia-sdgs-survey

[25] UN-HABITAT. 2011. Gambia: Banjul Urban Profile. URL: https://landportal.org/library/resources/9789211323832/image-gambia-banjul-urban-profile

[26] BTI. 2022. BTI Transformation index. Gambia country report 2022. URL: https://bti-project.org/en/reports/country-report/GMB