Par Daniel Hayward, révisé par Miles Kenny-Lazar, National University of Singapore
Singapour est une ville-état formée d'une île principale puis de nombreux îlots. Elle est située entre la Malaisie et l'Indonésie. Le port malais de Temasek est apparu au 14e siècle, et les Britanniques ont fondé Singapour en tant que colonie commerciale en 1819.1 En 1963, la ville a obtenu son indépendance vis-à-vis de la Grande-Bretagne en tant que partie de la Fédération de Malaisie, avant de s'en séparer en 1965 et de devenir un État souverain.2 Au cours des années suivantes, une période de croissance économique spectaculaire a permis à Singapour de devenir l'un des pays les plus riches du monde, avec une moyenne de 7,7 % de PIB par an depuis l'indépendance jusqu'en 2019.3 L'accent mis très tôt sur l'attraction des investissements directs étrangers (IDE) a permis de développer une industrie manufacturière axée sur les exportations.4 Singapour est depuis devenue un leader dans les domaines de la finance et de la technologie, et est l'un des marchés les plus ouverts d'Asie du Sud-Est. En 2016, le PIB par habitant a atteint 52 962,50 USD, bien au-delà de tout autre pays d'Asie du Sud-Est.5 Singapour arrive souvent en tête des classements mondiaux dans le domaine des affaires, de l'éducation et de la santé.6 Cependant, les inégalités de revenus sont élevées, le chiffre de 45,9 de l'indice de GINI de 2017 est le plus élevé d'Asie du Sud-Est.7
Près d'un quart des terres de Singapour sont récupérées et des questions ont été soulevées quant à l'acquisition de sable dans des pays voisins tels que le Cambodge et le Myanmar, afin d'alimenter le processus de récupération.
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Avec 5,7 millions de personnes entassées sur seulement 719 km2, Singapour est l'un des pays les plus densément peuplés au monde.8 Elle a fait face à la rareté des terres par le biais d'une
planification verticale (y compris souterraine) et de réclamations foncières horizontales.9 Près d'un quart des terres de Singapour sont récupérées10, et des questions ont été soulevées quant à l'acquisition de sable provenant de pays voisins tels que le Cambodge et le Myanmar, afin d'alimenter le processus de remise en état.11
Singapour a intégré une population diversifiée composée de Chinois, de Malais et d'Indiens.12 Il existe une importante main-d'œuvre migrante de près de 1,4 million de travailleurs, soit 40 % de la main-d'œuvre totale13. Le vendredi 10 juillet 2020, le Parti d'action populaire (PAP) et son premier ministre, Lee Hsien Loong (fils du père fondateur Lee Kuan Yew), ont conservé le pouvoir lors des élections générales, bien qu'en remportant 61 % des voix, il ait obtenu sa plus faible victoire depuis l'indépendance.14
Législation et réglementation foncières
Le système juridique de Singapour suit la Common Law anglaise. La Constitution de Singapour est entrée en vigueur en 1965, mais ne comporte aucune spécification sur les droits fonciers.15 Le pays suit un système Torrens d'administration des terres, avec une indéfaisabilité 16 de titre.17 Elle a été introduite par l'Ordonnance sur les titres fonciers en 1956, puis rendue opérationnelle lorsque cette loi a été révisée pour devenir la Loi sur les titres fonciers (Cap. 157) en 1959.18 En 1964, un amendement à la loi sur les fronts de mer a permis d'indemniser les propriétaires de terrains perdant leur façade maritime. Cette mesure a ouvert la voie à une poldérisation intensive et à la construction de gratte-ciel. Peu de temps après, la loi sur l'acquisition de terres (1966) est entrée en vigueur, ce qui a permis d'accroître la propriété publique des terres et est devenu la pierre angulaire du développement de Singapour, qui s'est transformé en un pays à revenu élevé (voir également la section sur les investissements)19. Promulguée en 1967, la loi sur les titres fonciers (Strata) officialise la subdivision des terrains à la fois horizontalement et verticalement, au-dessus et au-dessous du sol. Cela signifie que les promoteurs peuvent intégrer la planification de la propriété à usage mixte dans les bâtiments à plusieurs étages.
Contrairement à d'autres villes et pays d'Asie du Sud-Est, la planification à Singapour adopte une perspective stratégique à long terme. Cette perspective est encadrée par un plan conceptuel. Le premier a été produit en 1971, suivi de révisions en 1991, 2001 et 2011.20 Le plan conceptuel est traduit en un plan directeur réglementaire et réalisable, dont la dernière version est prévue pour 2030. L'aménagement du territoire est la responsabilité ultime du ministère du développement national (MND) et de son agence, la Urban Redevelopment Authority (URA). L'URA élabore des plans conceptuels et des plans directeurs, avec la participation de la Land Transport Authority (LTA), du Housing Development Board (HDB) et de la Singapore Land Authority (SLA).21
De 1995 à 2000, le système d'enregistrement des terres a été informatisé.22 En 2004, le premier cadastre coordonné légal complet au monde (SVY21) a été mis en œuvre par l'ALS.23 Elle utilise la technologie GPS pour définir toutes les limites de la propriété, qui se voient attribuer une signification juridique.
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Système foncière
Pour comprendre la dynamique du régime foncier à Singapour, il faut savoir que 90 % des habitants de Singapour sont propriétaires de leur logement, alors que l'État possède 90 % des terres, contre 44 % en 1960.24 D'une part, l'augmentation de la propriété de l'État reflète l'ajout de terres récupérées comme propriété de l'État. D'autre part, l'État a exercé beaucoup de pouvoir pour obtenir le contrôle des terres existantes et de leur développement ultérieur. Une caractéristique importante ici est le désir de fournir des logements adéquats et abordables et, par conséquent, une main-d'œuvre abordable.25 Le Housing and Development Board a été fondé en 1960 pour remédier à une pénurie de logements,26 et construit environ 54 000 appartements en 1965. La loi sur l'acquisition des terres de 1966 a facilité l'expropriation pour de nouveaux développements, les droits d'usage public étant clarifiés par les règles foncières de l'État de 1968. En général, les baux pour les hôtels, les sites commerciaux et résidentiels sont d'une durée maximale de 99 ans, et pour les sites industriels, de 60 ans ou moins.27
On peut maintenant mettre en évidence trois types de logements qui reflètent les principaux droits d'occupation à Singapour:28
- Logements publics (principalement des immeubles d'appartements).
- Logements privés de grande hauteur (régis par la loi sur les titres fonciers (Strata) et la loi sur l'entretien des bâtiments et la gestion des strates, avec des unités en location).
- Propriété foncière (régie par la loi sur les titres fonciers).
En 2011, on comptait 1,34 million de parcelles, dont près de 90 % étaient des parcelles en copropriété.29 Il existe peu de cas de propriété en pleine propriété30 (de la propriété foncière) en raison du succès des programmes de logements sociaux et des baux de 99 ans.
Les Orang Laut sont les premiers habitants de l'île, mais avec le développement du port de commerce au XIXe siècle, ils ont été chassés des terres stratégiques et n'ont plus aucun statut dans le système juridique de Singapour.31 La politique du logement mise en place après l'indépendance a démantelé la ségrégation raciale entre Chinois, Malais et Indiens vivant à Singapour en introduisant un système de quotas.
Tendances dans l'utilisation des terres
La population de Singapour est classée comme 100% urbaine, l'agriculture contribuant pour 0,0% au PIB. Il existe quelques zones agricoles dans le nord du pays, avec des poches d'agriculture urbaine en intérieur ou sur les toits. Néanmoins, Singapour importe actuellement 90 % de ses besoins alimentaires, bien qu'il soit prévu d'augmenter la contribution nationale à 30 % dans le cadre de l'objectif "30 by 30".32 Outre le taux élevé d'urbanisation, la tendance la plus importante en matière d'utilisation des sols concerne la récupération des terres et la fusion de petites îles pour répondre aux besoins en matière de logement, d'industrie et d'infrastructures.33 La superficie de Singapour est passée de 581 km2 en 1965 à 719 km2 en 2015, soit une croissance de près de 24 %, et il existe d'importants projets de poldérisation pour l'avenir.34 Une conséquence de ce processus est que Singapour est le plus grand importateur de sable au monde, y compris des quantités importantes en provenance de pays régionaux tels que le Myanmar et le Cambodge.35
La récupération des terres a eu un coût environnemental, avec la disparition des forêts de mangrove, des récifs coralliens, des plages naturelles, des habitats et de la culture de la pêche des communautés indigènes. 36 En 2017, les terres forestières de Singapour représentaient 23,1 % de la superficie totale des terres.37 Cependant, seulement 1,28% de ces forêts sont primaires, représentées par exemple par la forêt de diptérocarpacées de basse altitude dans la réserve naturelle de Bukit Timah et dans la réserve naturelle de Central Catchment.38 Toutes les autres terres forestières sont régénérées. Il existe vingt-quatre zones naturelles désignées, dont quatre réserves naturelles.39 Singapour a pris l'initiative de mesurer le niveau de biodiversité dans les zones urbaines grâce à l'indice de biodiversité des villes de Singapour (SI).40 Cela permet de mesurer le niveau de biodiversité, les services écosystémiques qu'ils fournissent et les pratiques utilisées pour gouverner et gérer la biodiversité.
Investissements et acquisitions de terres
En 1971, le plan conceptuel initial de Singapour prévoyait une urbanisation complète pour en faire une cité-jardin, en intercalant des infrastructures dans la verdure et en maintenant un environnement propre.41 Contrairement à de nombreuses autres villes d'Asie du Sud-Est, il existe une stratégie à long terme d'utilisation et de développement des terres, avec une administration et un zonage coordonnés. Les vastes travaux de récupération, d'investissement et de développement des terres à Singapour doivent être considérés dans ces termes. Il s'agit notamment de la construction sur des terres récupérées de Marina Bay (depuis les années 1970), de l'aéroport de Changi qui a ouvert ses portes en 1981, ainsi que du site chimique industriel et du centre portuaire pétrolier de Jurong Island (conçu dans les années 1990).42
Les prix des terrains sont inévitablement très élevés pour une petite ville-état.43 En 1964, l'ordonnance sur l'aménagement du territoire a été modifiée pour permettre l'instauration d'une taxe de développement, c'est-à-dire une taxe comptabilisant l'augmentation de la valeur des terrains par des projets de développement. Pour tenter de minimiser les prix des terrains, la loi sur la propriété résidentielle (1976) a été introduite pour limiter la propriété monopolisée des biens.44 Les biens fonciers ne peuvent désormais être achetés qu'avec l'approbation du gouvernement, ce qui permet de privilégier l'achat d'appartements plutôt que de terrains. En 2005, un assouplissement de cette loi a permis aux étrangers d'acheter également des appartements.
La loi de 1966 sur l'acquisition de terres a conféré à l'État des pouvoirs étendus pour exproprier les propriétaires privés de terres à des fins d'utilité publique et à un prix réduit45. Ce n'est qu'en 2007 que la loi a été modifiée pour indemniser légalement les propriétaires fonciers suivant un taux de marché.46 En vertu de la loi sur l'acquisition des terres, le gouvernement a rasé des habitations à faible densité, des villages et des zones de squatters pour faire place à des immeubles résidentiels de grande hauteur, à des unités commerciales et à des infrastructures publiques telles que des routes et un réseau de transport en commun.47 La principale période d'acquisition s'est déroulée de 1960 à 1980, même si de nouveaux projets d'investissement sont toujours en cours, comme le doublement du réseau ferroviaire aérien et souterrain d'ici 2030.48
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Droits fonciers des femmes
L'article 12 de la Constitution de Singapour garantit l'égalité de tous les individus en termes de race, de religion, d'ascendance ou de lieu de naissance, mais ne mentionne pas le sexe.49 Il existe également un problème de sous-représentation politique, bien que les élections générales de 2020 aient permis aux femmes de détenir un taux record de 29 % des sièges élus.50 Néanmoins, la Charte des femmes de 1961 accorde le droit (entre autres) de posséder des biens, de faire du commerce et de recevoir des indemnités de divorce. Le pays se classe dans le peloton de tête mondial pour l'indice de développement par sexe (IDS) et a une note très basse en termes d'indice d'inégalité entre les sexes (IIG), soit une 11e place sur 162 pays.51 En 1965, Singapour a ratifié la Convention des Nations unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW).
Directives volontaires sur les régimes fonciers (VGGT)
En tant que ville-État non agricole, Singapour n'est pas un pays prioritaire pour la FAO. Par conséquent, il n'y a pas d'activités pour promouvoir ou activer le VGGT.
Chronologie - étapes importantes de la gouvernance foncière
1959 – Loi sur les titres fonciers
En tant que révision de l'ordonnance sur les titres fonciers de 1956, la loi sur les titres fonciers a mis en place un système Torrens d'administration foncière.
1960 – Création de la Commission du logement et du développement
La HADB a été fondée pour remédier à la pénurie de logements et a contribué à fournir des tours d'habitation abordables aux Singapouriens, avec un taux de propriété de 90 %.
1963 – Indépendance
Singapour émerge en tant qu'État souverain après avoir été pendant près de 150 ans une colonie commerciale britannique, puis deux années infructueuses au sein de la Fédération de Malaisie.
1966 – Promulgation de la loi sur l'acquisition de terres
La loi sur les acquisitions foncières a permis à l'État d'exproprier un grand nombre de terres et est devenue la pierre angulaire d'une poussée de développement à Singapour, notamment par le passage à des infrastructures verticales.
2004 – Mise en œuvre du premier cadastre complet juridiquement coordonné au monde
Le cadastre SVY21 utilise la technologie GPS pour définir toutes les limites des propriétés, qui sont ensuite dotées d'un statut juridique.
2015 – Près de 24 % des terres de Singapour sont asséchées
La superficie des terres de Singapour est passée de 581 km2 en 1965 à 719 km2 en 2015, soit une croissance de près de 24 %, et il existe d'importants projets de reconquête.
2020 – Le Parti d'action populaire remporte les élections nationales
Le PAP est réélu et conserve le pouvoir qu'il détient depuis l'indépendance, avec Hsien Loong (fils du père fondateur Lee Kuan Yew) comme premier ministre.
2030 – 30% d'approvisionnement domestique en denrées alimentaires
L'objectif "30 by 30" vise à améliorer la sécurité alimentaire grâce à la production nationale, par opposition au taux actuel de 90 % d'importations.
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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires
Pour un contexte historique plus approfondi sur Singapour et les implications environnementales de la récupération des terres, nous recommandons la lecture du récent article Singapore's Lost Coast : Land Reclamation, National Development and the Erasure of Human and Ecological Communities, 1822-Present par Miles Alexander Powell.52 Sur la question des réclamations, l'article Trading Sand, Undermining Lives : Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand de Vanessa Lamb, Melissa Marschke et Jonathan Rigg se penche sur le sujet souvent négligé de l'accaparement du sable, où les exportations de terres régionales comme le Cambodge et le Myanmar alimentent de nouveaux projets à Singapour.53
Une excellente vue de l'émergence des institutions et des marchés fonciers dans l'État en développement de Singapour peut être trouvée dans le livre Urban Land Rent d'Anne Haila, qui utilise ce cas pour proposer de nouveaux fondements théoriques.54 Il existe de nombreux documents utiles provenant de l'État lui-même, comme le rapport Land Framework of Singapore : Building a Sound Land Administration and Management System du Centre for Liveable Cities (CLC), qui est une division du ministère du développement national.55 Enfin, et non moins important, l'article Vertical cities as a solution for land scarcity : the tallest public housing development in Singapore de Grace Wong explore la manière dont Singapour a combattu la pénurie de logements dans une zone limitée de terrains disponibles.56
***References
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[7] Carroll, T. (2020). The Political Economy of Southeast Asia’s Development from Independence to Hyperglobalisation. In T. Carroll, S. Hameiri, & L. Jones (Eds.), The Political Economy of Southeast Asia: Politics and Uneven Development under Hyperglobalisation (Fourth edition). Palgrave Macmillan.
[8] World Bank. (2020b). World Bank Open Data. The World Bank: Working for a World Free of Poverty. https://data.worldbank.org/
[9] Ho, S., & Rajabifard, A. (2016). Towards 3D-enabled urban land administration: Strategic lessons from the BIM initiative in Singapore. Land Use Policy, 57, 1–10.
[10] Powell, M. A. (2019). Singapore’s Lost Coast: Land Reclamation, National Development and the Erasure of Human and Ecological Communities, 1822–Present. Environment and History.
[11] Lamb, V., Marschke, M., & Rigg, J. (2019). Trading Sand, Undermining Lives: Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand. Annals of the American Association of Geographers, 109(5), 1511–1528.
[12] Bertelsmann Stiftung. (2020). BTI 2020 Country Report Singapore. Bertelsmann Stiftung. https://www.bti-project.org/en/reports/country-report-SGP-2020.html
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[13] Lamb, V., Marschke, M., & Rigg, J. (2019). Trading Sand, Undermining Lives: Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand. Annals of the American Association of Geographers, 109(5), 1511–1528.
[14] Associated Press. (2020, July 11). Singapore’s ruling party dominates election but opposition makes historic gains | World news | The Guardian. The Guardian Newspaper. https://www.theguardian.com/world/2020/jul/11/singapores-ruling-party-dominates-election-but-opposition-makes-historic-gains
[15] Tan, R. M. K. (2019). Ch. 29 Land Law. Singapore Law Watch. https://www.singaporelawwatch.sg/About-Singapore-Law/Commercial-Law/ch-29-land-law
[16] For a simple definition of the indefeasibility of title in the context of the Torrens System, please go to https://legalvision.com.au/q-and-a/what-is-indefeasibility-of-title/#:~:text=Indefeasibility%20of%20title%20means%20that,or%20ownership%20of%20such%20property.
[17] Crown, B. C. (2010). Whither Torrens Title in Singapore? Singapore Academy of Law Journal, 22(Special ed.), 9.
[18] Ng, M., & Pong, C. C. (2018). Land Framework of Singapore: Building a Sound Land Administration and Management System (First). Centre for Liveable Cities (CLC). https://www.clc.gov.sg/research-publications/publications/urban-systems-studies/view/land-framework-of-singapore-building-a-sound-land-administration-and-management-system
[19] ibid
[20] Fujii, T., & Ray, R. (2019). Singapore as a sustainable city: Past, present and the future. SMU Economics and Statistics, 18, 1–70.
[21] Ng, M., & Pong, C. C. (2018). Land Framework of Singapore: Building a Sound Land Administration and Management System (First). Centre for Liveable Cities (CLC). https://www.clc.gov.sg/research-publications/publications/urban-systems-studies/view/land-framework-of-singapore-building-a-sound-land-administration-and-management-system
[22] ibid
[23] Land, K. (2006, October 8). Legal Coordinated Cadastres – Theoretical Concepts and the Case of Singapore. XXIII International FIG Congress, Munich. http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/citations;jsessionid=B0423AB0365DC28161D3929451A8930C?doi=10.1.1.583.6120
[24] Haila, A. (2016). Urban Land Rent: Singapore as a Property State (1 edition). Wiley-Blackwell.
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[25] Haila, A. (2016). Urban Land Rent: Singapore as a Property State (1 edition). Wiley-Blackwell.
[26] Ng, M., & Pong, C. C. (2018). Land Framework of Singapore: Building a Sound Land Administration and Management System (First). Centre for Liveable Cities (CLC). https://www.clc.gov.sg/research-publications/publications/urban-systems-studies/view/land-framework-of-singapore-building-a-sound-land-administration-and-management-system
[27] Lamb, V., Marschke, M., & Rigg, J. (2019). Trading Sand, Undermining Lives: Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand. Annals of the American Association of Geographers, 109(5), 1511–1528.
[28] Wu, T. H. (2007). The Legal Representation of the Singaporean Home and the Influence of the Common Law. Hong Kong Law Journal, 37(1), 81–102.
[29] Ho, S., & Rajabifard, A. (2016). Towards 3D-enabled urban land administration: Strategic lessons from the BIM initiative in Singapore. Land Use Policy, 57, 1–10.
[30] For a simple definition of freehold, please consult the FAO glossary of terms found at http://www.fao.org/3/y4307e/y4307e09.htm.
[31] Haila, A. (2016). Urban Land Rent: Singapore as a Property State (1 edition). Wiley-Blackwell.
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[33] Powell, M. A. (2019). Singapore’s Lost Coast: Land Reclamation, National Development and the Erasure of Human and Ecological Communities, 1822–Present. Environment and History.
[34] Lamb, V., Marschke, M., & Rigg, J. (2019). Trading Sand, Undermining Lives: Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand. Annals of the American Association of Geographers, 109(5), 1511–1528.
[35] Ibid
[36] Powell, M. A. (2019). Singapore’s Lost Coast: Land Reclamation, National Development and the Erasure of Human and Ecological Communities, 1822–Present. Environment and History.
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