Gambia - Contexto e Governança Fundiária

^{A Gâmbia vista do Espaço, 2014, foto da NASA  (CC BY-NC 2.0)}

Entretanto, este país da África Ocidental não possui uma política nacional de terras e carece de uma implementação adequada de sua estrutura legal. As mulheres enfrentam muitos desafios no acesso e controle da terra em um sistema de propriedade patriarcal. O planejamento do uso do solo tem sido uma questão antiga, especialmente em áreas urbanas em rápida expansão, assim como a regularização de locações por escritura. Uma nova onda de crescentes disputas de terras peri-urbanas começou a exacerbar as tensões intercomunitárias, bem como os conflitos entre comunidades indígenas e o Estado, primeiros moradores(as) e assentados(as) posteriores, e os conflitos habituais entre proprietários de terras e agências imobiliárias [1]. Além disso, a rápida peri-urbanização nas fronteiras de Kombo impulsiona a perda de florestas, cinturões verdes e terras agrícolas que têm efeitos adversos na mitigação da mudança climática. O impacto da mudança climática no setor agrícola da Gâmbia, na segurança alimentar e na biodiversidade exige uma abordagem integrada para a construção de resiliência. 

Legislação e regulamentação de terras

O sistema jurídico plural se baseia na lei comum inglesa, na lei islâmica e no direito consuetudinário. A Constituição de 1997 - com a adoção de uma nova constituição tendo fracassado em 2020 - não prevê disposições específicas para as questões fundiárias, mas apenas solicita a criação de uma comissão de terras. A governança da terra distingue as regiões (antigo protetorado) e Banjul (antiga colônia britânica). A Lei de Terras de 1945, que se tornou a Lei de Terras do Estado de 1991 e nunca foi totalmente implementada, regula a administração de terras e reconhece os arrendamentos como títulos fundiários. Ela também permite ao Ministério de Terras designar qualquer área nas regiões como terra do estado e, por sua vez, conceder a todos(as) os(as) ocupantes um arrendamento de 99 anos. Kombo Norte, Kombo Sul e Kombo Central foram designadas como terras do estado, em cumprimento a esta legislação em 1994.

De acordo com a Lei do Governo Local de 2003, as autoridades distritais, chamadas Seyfo, administram as terras de acordo com a lei costumeira. A Lei de Terra (Províncias) de 1946 permaneceu em vigor, mas foi renomeada para Lei de Terra (Regiões).

As principais instituições de administração e gestão fundiária incluem o Ministério de Terras e Governo Regional (MoLRG - sigla em inglês) responsável pelo desenvolvimento da política fundiária, o Ministério da Agricultura que revisa os arrendamentos agrícolas, e o Ministério de Florestas e Meio Ambiente. Sob o MRLG encontram-se o Departamento de Terras e Pesquisas (DLS - sigla em inglês) e o Departamento de Planejamento Físico e Habitação (DPPH - sigla em inglês). Com relação à administração e planejamento de terras, as principais questões surgem devido à falta de um sistema eficaz, que harmonize as transferências de terras tradicionais, locais e do governo central, e à inadequação de pessoal ou equipamento qualificado para levantamentos, mapeamento ou planejamento, bem como o registro de terras costumeiras.

Em 2018, a tão esperada Comissão de Terras foi juramentada após a Lei da Comissão de Terras de 2007 [2]. A comissão tem uma função de consultoria em questões políticas relativas à administração de terras e deve assegurar a transparência na alocação das mesmas. Esta comissão, que também deveria investigar as disputas de terra e suas causas principais, permaneceu em grande parte disfuncional e silenciosa em relação a novas e prolongadas disputas de terra, notadamente em áreas peri-urbanas que são motivo de inquietação.

Classificações de posse de terra

Semelhante a outros países da África Ocidental, a abordagem dicotômica da administração de terras está enraizada nas trajetórias históricas da Gâmbia e no passado colonial. Legalmente, todas as terras da Gâmbia são terras públicas, incluindo as terras costumeiras que ainda não estão registradas e conferidas à Autoridade Distrital para serem mantidas para o benefício das respectivas comunidades. O país tem três tipos de posse: posse livre e arrendamento, que foram introduzidos pelos britânicos e são baseados em estatutos, bem como os costumeiros. 

A posse habitual aplica-se à maior parte das terras do país e é administrada pelas autoridades distritais (Seyfor) e pelos chefes de aldeia (Alkalo) com base nas tradições originárias. A posse costumeira é determinada em grande parte através da afiliação por parentesco ou linhagem [3].O chefe da aldeia, chamado Alkalo, administra a terra e, junto com descendentes de outras famílias fundadoras, detém o mais alto status e segurança de posse. A posse habitual se distingue entre as propriedades domésticas do clã (Kabilo) (administradas pelo chefe do clã) e a posse de terras comunitárias (administradas pelo chefe da aldeia e pelo conselho de anciãos).

As terras de propriedade livre abrangem cerca de 10% e incluem áreas urbanas residenciais, terras públicas adquiridas, terras estatais designadas (terras alienadas costumeiras), parques florestais e reservas naturais, e Áreas de Desenvolvimento Turístico. Os arrendamentos cobrem subarrendamentos e locações, licenças, arrendamentos de 99 anos de terras estaduais e locações por escritura. As disposições da Lei de Terras (Províncias) em 1946 levaram à alienação e ao registro de terras costumeiras sob o domínio britânico enquanto prevalecia a posse costumeira. Hoje, os conflitos ainda surgem da sobreposição de terras consuetudinárias e de concessões estaduais de arrendamento atribuídas a terceiros [4]. Tanto em áreas rurais como urbanas, um quarto da população adulta sente-se insegura [5]. 

Os tribunais distritais são responsáveis pela resolução de disputas com os governadores regionais que detêm o poder de revisar as decisões dos tribunais. A disputa contínua de terras tem levado a uma falta de confiança pública no sistema administrativo do país e intensificado os conflitos entre as comunidades indígenas e o governo, bem como os conflitos sobre terras privadas. Entretanto, a resolução de conflitos relacionados à terra não foi uma das principais prioridades do recente Plano Nacional de Desenvolvimento (2018-2021). 

Tendências de uso do solo

Em 2020, 37% da população da Gâmbia vivia em áreas rurais, enquanto 27% estavam empregados(as) na agricultura [6]. A agricultura, a silvicultura e o setor pesqueiro contribuem com 20% do PIB, em grande parte através da pesca e da produção de amendoim. O setor turístico é muito importante para a economia do país [7]. A pobreza é muito alta nas áreas rurais e pesquisas mostram que a subsistência das pessoas pobres rurais depende muito da terra, da floresta e dos recursos hídricos. O tamanho médio das fazendas dos pequenos(as) proprietários(as) é de 1,5ha [8]. As mais importantes culturas de subsistência de sequeiro incluem grãos brutos, arroz e mandioca

^{Pesca no rio Gâmbia, 2016, foto de Mariusz Kluzniak (CC BY-NC-ND 2.0)}

O rio Gâmbia desempenha um papel fundamental, dividindo o país em uma parte norte e uma parte sul. A vegetação inclui savanas, bem como a floresta ribeirinha que, em sua maioria, permaneceu inalterada pelos seres humanos. Cerca de 40% da área de terra está sob florestas e bosques abertos e fechados que fornecem lenha, materiais de construção, produtos médicos, alimentos e previnem a erosão do solo. Mais de 10% da cobertura terrestre da Gâmbia são áreas protegidas e parques florestais nacionais de gazetas [9]. Entre 2001 e 2021, o país perdeu 44% de sua cobertura florestal devido à pressão da expansão agrícola e dos assentamentos, à seca, aos incêndios e a uma perda significativa de cobertura de manguezais. A temporada anual de incêndios atinge picos por volta de janeiro a maio [10]. A biodiversidade da Gâmbia está sob ameaça, embora várias organizações nacionais, comunitárias e internacionais estejam envolvidas na restauração e reabilitação das florestas. Além disso, a mudança climática tem tido vários impactos nas áreas costeiras, incluindo a perda de terra, mudanças na acidez dos oceanos ou na temperatura [11].

O país possui um número limitado de recursos minerais, notadamente quartzo ou areia sílica, que se tornou economicamente mais importante com o aumento da demanda nas áreas urbanas. Outros depósitos minerais - especialmente ao longo do litoral - podem permitir a extração em pequena ou média escala, incluindo rutilo, zircônio, luminosos e argila. 

Aquisições de terras

Como resultado do sistema bilateral de posse da terra, existem diferentes processos para a aquisição de terrenos de uso urbano e rural. Para as terras costumeiras, os processos de aquisição e registro se classificam em três partes: Transferências tradicionais, transferências de governos locais/oficiais e transferências de governos centrais. A aquisição de propriedade de terras costumeiras das famílias/clãs fundadoras (Kabilo) e Alkalo requer uma mudança de propriedade. Em um próximo passo, a transferência oficial, de terras costumeiras, é registrada no Conselho de Área. Finalmente, no nível do governo central, a licença de ocupação e o certificado de arrendamento são alocados [12]. Estes títulos de terra são processados no MoLRG, DPPH e DLS. Os procedimentos acima são aplicáveis a indivíduos e entidades. 

Para fins públicos, a aquisição compulsória de terras pelo Estado é possível em prol da defesa, segurança, ordem, moralidade, saúde, planejamento urbano e rural ou do desenvolvimento e utilização de qualquer propriedade para benefício público, tais como áreas de desenvolvimento turístico (TDA - sigla em inglês)[13]. Além disso, a Lei de Planejamento Físico e Controle do Desenvolvimento prevê que as aquisições compulsórias para o interesse público permitem mudanças no uso da terra, isto é, de usos agrícolas para usos residenciais, comerciais ou industriais [14].Se os(as) ocupantes com direitos de usufruto sob a lei consuetudinária forem afetados, serão compensados(as) com base na "perda dos direitos de uso". Os(as) ocupantes podem ser realojados(as) em terras alternativas adequadas em consideração ao bem-estar econômico e aos valores sociais e culturais dos(as) habitantes. Como alternativa, uma compensação pode ser paga seguindo as disposições da Lei de Aquisição e Compensação de Terras (1991). Entretanto, o valor da indenização não está claramente definido para os(as) ocupantes sob a lei consuetudinária, e sua implementação tem sido inconsistente e arbitrária. Além disso, as autoridades distritais tendem a renunciar ao pagamento de indenizações quando oferecem terras agrícolas para fins públicos, em troca de possibilidades de desenvolvimento. As informações sobre alocações de terras não estão disponíveis ao público.

Investimentos fundiários

Em contraste com outros países da África Ocidental, a Gâmbia é menos afetada por investimentos em terras de grande escala. De acordo com a Land Matrix, houve um grande contrato de investimento em biocombustível assinado em 2012, com mais de 30.000 hectares, que foi abandonado em 2020 [15]. No entanto, o governo convida investimentos no setor do turismo. Desde 1970, o estado arrendou várias Áreas de Desenvolvimento Turístico (TDA - sigla em inglês) em todo o país sob a Lei da Terra (Província) para fins de desenvolvimento turístico. Ao todo, dois terços das praias do país foram declaradas como TDAs, afetando a subsistência dos(as) habitantes locais

^{Área da Grande Banjul, 2008, foto de J. Poelen (CC BY-NC-ND 2.0)}

Com o crescente interesse em terras (peri) urbanas, o vice-presidente da Gâmbia, Alieu Badara Joof, expressou suas preocupações em 2022 sobre a aquisição de terras por empresas imobiliárias e enfatizou a necessidade de proteger os direitos das minorias sobre a terra [16]. Em Kombo, os movimentos populares lutam contra a expropriação de suas terras, de propriedade tradicional, por parte do Estado [17].

Direitos da mulher à terra

Historicamente, as mulheres na Gâmbia sempre criaram meios de subsistência econômicos e artesanais, apesar das limitações de sua autoridade [18]. Em 2021, menos de um quinto das mulheres possuía terras, enquanto 75% da força de trabalho agrícola era feminina. Embora a Constituição preveja a igualdade de direitos entre mulheres e homens, isto não se aplica ao direito pessoal [19]. Na prática, as mulheres tomam emprestadas terras, para fins de cultivo, de seus maridos, das famílias de seus maridos ou de outros membros masculinos da comunidade. Desfavorecidas pelos regulamentos e pela Lei de Terras do Estado, os(as) usuários(as) secundários(as) de terras foram excluídos(as) dos processos de formalização de terras devido à sua condição de usuário(a) temporário(a) e estão expostos(as) a níveis mais altos de insegurança de posse [20]

^{Produtora de cajus, 2018, foto de Ollivier Girard/EIF (CC BY-NC-ND 2.0)}

Apesar das disposições progressistas da Lei da Mulher de 2010 [21], os quatro tipos de casamentos na Gâmbia continuam determinando o acesso à posse da terra e aos direitos sucessórios: Casamentos cristãos, civis e consuetudinários, bem como os casamentos sob a lei Shari'a [22]. Este último se aplica a 95% da população da Gâmbia. Segundo a lei Shari'a, as meninas só podem herdar metade da parte de uma criança do sexo masculino. As mulheres e filhas cristãs têm direito às mesmas partes que os membros masculinos da família, no entanto, os maridos podem retirar todos os seus bens. De acordo com a lei consuetudinária, as mulheres só têm direito aos bens de seus maridos falecidos se elas mesmas concordarem em ser herdadas juntamente com seus outros bens. No entanto, em alguns grupos étnicos, as mulheres podem herdar terras de suas mães e são consideradas proprietárias ao invés de emprestadoras.

As mulheres não enfrentam apenas normas culturais, religiosas e sociais discriminatórias, mas também falta de informação, de recursos financeiros e oportunidades para adquirir terras. Da mesma forma, o analfabetismo é elevado entre as meninas e mulheres e apenas poucas estão engajadas nas estruturas institucionais que administram a terra e os recursos naturais ou ocupam cargos políticos, tais como chefes de aldeia [23]. 

Questões de terra em zona urbana

A Gâmbia tem uma das maiores taxas de urbanização da África Subsaariana e mais de 63% da população vive na área da Grande Banjul. De acordo com a pesquisa de monitoramento SDG da Gâmbia, em Banjul 96,5% da população vive em favelas ou possui acesso limitado ou nenhum aos serviços básicos (24). A segurança de posse nesses assentamentos é baixa e os despejos são comuns. Em Kombo, o epicentro da peri-urbanização do país, as disputas fundiárias, despejos e demolições são frequentes. Além disso, muitos(as) proprietários(as) de terras urbanas se abstêm de registrar suas parcelas devido aos altos custos, o que os(as) deixam inseguros(as). A administração de terras urbanas e as responsabilidades se sobrepõem parcialmente, ou seja, os mapas e registros de terra são mantidos por autoridades separadas [25].

^{Pescadoras entrantes, 2016, foto de Frans Peeters (CC BY-NC-ND 2.0)}

O projeto Grande Banjul 2040 visa abordar estas questões, promovendo o desenvolvimento urbano e melhorando os serviços tendo em consideração a resiliência climática, a inclusão social e o crescimento econômico. Apesar da descentralização bem intencionada e dos programas de desenvolvimento da cidade, a capital enfrenta tanto a ocupação informal desenfreada de terras como a especulação no setor fundiário [26]. Com o aumento do valor da terra, as disputas fundiárias e as transações se tornaram uma questão importante na Gâmbia urbana. Estreitamente relacionada com a riqueza, a propriedade da terra tornou-se altamente desejável, e a área da Grande Banjul e da Kombo peri-urbana tem experimentado um forte aumento dos investimentos fundiários intencionais. Esta tendência tem tido um efeito negativo sobre o tecido social.

Inovações na governança de terras

Além de endossar o VGGT em 2012, o governo da Gâmbia implementou uma série de programas relacionados à terra e aos recursos. Em cooperação com a FAO, a Estrutura de Programação do País (2018-2022) estabelece quatro áreas governamentais prioritárias, incluindo a melhoria da agricultura e pesca sustentáveis e diversificadas, gestão sustentável dos recursos naturais para adaptação e mitigação da mudança climática, fortalecimento das cadeias de valor dos alimentos, bem como o fortalecimento da resiliência e das capacidades para a redução do risco de desastres. 

O Projeto de 5 anos do GEF-6 de Planejamento e Restauração da Paisagem Marítima e Terrestre (2020-2025) é implementado pelo PNUMA e pela Agência Nacional do Meio Ambiente com o objetivo de proporcionar um ambiente propício à reforma agrária e às políticas de planejamento espacial marinho. Além disso, o projeto contribui para melhorar os serviços de conservação dos ecossistemas, removendo barreiras ao manejo sustentável da terra e aumentando a conectividade ecológica entre diferentes habitats de biodiversidade através da criação de Áreas de Conservação de Comunidades Indígenas.

O objetivo do Projeto do Fundo de Construção da Paz é promover a coexistência pacífica entre as comunidades, abordando os impactos adversos da mudança climática, tais como disputas de terra. 

Linha do tempo - marcos na governança da terra

1946 - Adoção da Lei da Terra (Províncias)

A lei permanece em vigor até hoje, mas foi renomeada para Land (Regions) Act.

1965 - Independência da Gâmbia e aumento da migração rural-urbana

Desde que a Gâmbia conquistou a independência em 1965, a capital Banjul havia experimentado altos níveis de migração e crescimento urbano não planejado durante mais de 20 anos, o que resultou em alocações aleatórias de terras, ocupação de terras agrícolas férteis, desmatamento e superlotação.

1970 - Estabelecimento das Áreas de Desenvolvimento Turístico (TDA - sigla em inglês)

Os TDAs promovem o desenvolvimento mas, ao mesmo tempo, afetam negativamente a subsistência dos(as) habitantes locais.

1997 - Adoção da Constituição

A adoção da recém-elaborada constituição fracassou em 2020. A constituição atual fornece poucos elementos sobre questões relacionadas à terra.

2018 - Proclamação da Comissão da Terra

De acordo com a Lei da Comissão de Terras de 2007, esta comissão tem uma função consultiva em relação à administração de terras, deve assegurar a transparência na alocação fundiária e investigar as disputas de terras e suas causas fundamentais. 

2022 - Apresentação do esboço do plano 2020-2040 para a área da Grande Banjul

O Grande Banjul 2040 visa impulsionar o desenvolvimento urbano e melhorar os serviços ao mesmo tempo em que promove a resiliência climática, o crescimento econômico e a inclusão social.

Para saber mais

Sugestões da autora para leituras adicionais

O relatório Inclusive Greater Banjul (Grande Banjul Inclusivo) fornece uma visão detalhada sobre as experiências das mulheres no Banjul urbano, abrangendo desde questões de diversificação da liderança até o transporte seguro e a co-criação de cidades a partir de baixo. 

A análise de Amuzu et al. oferece perspectivas sobre o impacto da elevação do nível do mar nas Zonas Costeiras da Gâmbia. Os autores demonstram mudanças na precipitação e temperatura anuais, perda de terra devido a inundações, bem como a perda do valor monetário da terra e da população em risco entre 1986 e 2016.

Este relatório analisa a dinâmica da aquisição e registro de terras na Kombo peri-urbana por empresas imobiliárias. Ele também destaca questões relacionadas a fraudes, disputas fundiárias, proliferação imobiliária e regulamentação da indústria de bens imobiliários na Gâmbia. 

Referências

[1] BTI. 2022. BTI Transformation index. Gambia country report 2022. URL: https://bti-project.org/en/reports/country-report/GMB

[2] Government of the Gambia. 2007. Lands Commission Act. URL: https://landportal.org/library/resources/lands-commission-act

[3] Freudenberger, Mark S. 2000. Tenure and Natural Resources in the Gambia: Summary of Research Findings and Policy Options. Working Paper No 40. Land Tenure Center. URL: https://landportal.org/library/resources/agrisus2016222392/tenure-and-natural-resources-gambia-summary-research-findings

[4] Bensouda, Amie. 2013. Results of the Application of the Land Governance Assessment Framework. Synthesis Report. URL: https://landportal.org/library/resources/issues-and-options-improved-land-sector-governance-gambia

[5] Prindex. 2022. By Country: The Gambia. URL: https://www.prindex.net/data/gambia/

[6] World Bank. 2022. Stats by Country. URL: https://data.worldbank.org/indicator/SL.AGR.EMPL.ZS?locations=GM

[7] World Bank. 2022. Stats by Country. URL: https://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS?locations=GM

[8] GFRAS. 2014. By Country: The Gambia. URL: https://www.g-fras.org/en/world-wide-extension-study/africa/western-africa/gambia

[9] Government of the Gambia. 1996. Forest Regulations, amended. URL: https://landportal.org/library/resources/issues-and-options-improved-land-sector-governance-gambia 

[10] Global Forest Watch. 2022. Country Stats. The Gambia. URL: https://gfw.global/3y0TtLs 

[11] Amuzu, Joshua et al. 2018. The Socio-economic Impact of Climate Change on the Coastal Zone of the Gambia. Natural Resources and Conservation 6:1, pp. 13 - 26. URL: https://landportal.org/library/resources/socio-economic-impact-climate-change-coastal-zone-gambia

[12] GCCPC. 2020. Study on the state of consumer welfare in real estate industry report. URL: https://gcc.gm/wp-content/uploads/2021/08/REAL-ESTATE-REPORT.pdf Bensouda, Amie. 2013. Improving Land Sector Governance in The Gambia. World Bank, Washington, DC. URL:https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/28522

[13] Government of the Gambia. 1997. Constitution, Article 22(1). 

[14] Government of the Gambia. 1990. Physical Planning and Development Control Act, Article 22(2). URL: https://landportal.org/fr/library/resources/lex-faoc006277/physical-planning-and-development-control-act-1990-act-no-1-1991

[15] Land Matrix. 2022. By Country: The Gambia. URL: https://landmatrix.org/list/deals  

[16] Macal, A. 2022. VP, wants embargo on foreign estate development. URL: https://landportal.org/news/2022/10/vp-wants-embargo-foreign-estate-development

[17] See also: Manneh, D.F. 2020. Demolition of Structures in Sukuta Salagi: The State’s Public Exhibition of Contempt for Kombonkas. The Chronicle, 31 May. URL: https://landportal.org/demolition%20of%20structures%20in%20sukuta%20salagi 

Manneh, D.F. 2020. Open Letter to Hon Ousainou Darboe: The Intolerable Kombo Lands Situation. The Chronicle, 16 July. URL: https://landportal.org/the%20intolerable%20kombo%20lands%20situation

[18] Fourshey, Catherine C. 2019. Women in the Gambia. Oxford Research Encyclopedias. African History. URL: https://landportal.org/library/resources/women-gambia

[19] Government of the Gambia. 1997. Constitution: Section 28(2) and article 33(2)

[20] Monterroso I, Enokenwa O and Paez-Valencia AM 2021. Women’s Land Rights in The Gambia: Socio-legal review. Securing Women’s Resource Rights Through Gender Transformative Approaches Project Brief. Bogor, Indonesia and Nairobi, Kenya: CIFOR-ICRAF and IFAD. URL: https://landportal.org/library/resources/socio-economic-impact-climate-change-coastal-zone-gambia

[21] Government of the Gambia. 2010. Women’s Act. Sections 11, 41, 44, 45.

[22] See also Christian Marriages Act of 1862, Mohammedan Marriages and Divorce Act of 1941, Civil Marriages Act of 1938, Law of England Application Act (10).

[23] Monterroso and Paez-Valencia 2021. Women’s Land Rights in The Gambia.

[24] The Gambia Bureau of Statistics. 2021. The 2020-21 Gambia SDGs Monitoring Survey. Banjul. URL: https://landportal.org/library/resources/2020-21-gambia-sdgs-survey

[25] UN-HABITAT. 2011. Gambia: Banjul Urban Profile. URL: https://landportal.org/library/resources/9789211323832/image-gambia-banjul-urban-profile

[26] BTI. 2022. BTI Transformation index. Gambia country report 2022. URL: https://bti-project.org/en/reports/country-report/GMB