Por Paolo Groppo, Oficial de Desarrollo Territorial de la FAO (R), abuelo del Land Portal 

A principios de los años noventa, concretamente en 1993, quizá queriendo emular el concepto del «Fin de la Historia» promovido por Francis Fukuyama, el gobierno de Estados Unidos, pensando que con la disolución de la Unión Soviética la cuestión agraria desaparecía de la agenda internacional, solicitó a la FAO que eliminara el Servicio de Reforma Agraria, del que yo formaba parte.

Eran años de dominio absoluto del pensamiento neoliberal, con el Banco Mundial empeñado en promover por millones y con la presión política necesaria, su enfoque de Reforma Agraria Basada en el Mercado, que iba en dirección opuesta al trabajo históricamente realizado por la FAO desde los años cincuenta. Por limitadas que fueran nuestras capacidades técnicas (por no hablar de las financieras), la FAO, con una unidad técnica (y una revista, que nació en 1963 y de la que fui Director) que mantenía el tema de la «reforma agraria/reforma de la tierra» en el sentido definido por las Naciones Unidas, era un obstáculo que había que eliminar.

Nuestro Jefe de Servicio en aquel momento era un antropólogo del Land Tenure Center (LTC) de la Universidad de Wisconsin (EE.UU.), donde se había intentado crear una base de datos relacionada con la tierra que, por diversas razones, no había funcionado, pero que nos sirvió de lección en los meses siguientes. Cuando nos informó de la postura estadounidense, nos pidió que le proporcionáramos argumentos que pudiera compartir con el Jefe de Departamento/Subdirector General para que éste pudiera contrarrestar la petición.

Así que propuse a mis colegas elaborar un mapamundi en el que se indicaran los países en los que la cuestión de la tierra, en sus diversas acepciones (conflictos, disputas, reformas agrarias, etc.), era importante. Utilizando nuestros contactos y conocimientos conseguimos cartografiar unos cincuenta países que coloreamos de rojo en el mapa mudo que habíamos preparado. Recordemos que Internet aún no existía, nuestro mapa, que no era exactamente científico, se basaba en la información que habíamos podido reunir a través de nuestros contactos personales con universidades (como el LTC), gobiernos, expertos en la materia y periódicos.

El mapa, aunque incompleto, causó cierta impresión, en parte porque, aparte de nosotros, nadie tenía mejor información. Así fue como nuestro servicio se mantuvo, perdiendo el nombre de «reforma agraria» para convertirse en «tenencia de la tierra».

Para dar continuidad a esta iniciativa improvisada y crítica, dada la disparidad de las fuentes, propuse que empezáramos a preparar «fichas» por países, indicando las características básicas del sistema de tierras desde un punto de vista histórico, así como los posibles problemas, todo ello indicando claramente las fuentes utilizadas. El material básico para empezar podía encontrarse en la enorme biblioteca del sótano de la FAO. Para mí era importante situar las cuestiones agrarias recientes en una dinámica histórica, ya que las estructuras agrarias no son variables que cambien de la noche a la mañana, por lo que el material acumulado por la FAO a lo largo de décadas me resultó muy útil y de fácil acceso.

Uno de los problemas concretos al empezar a preparar las «fichas» fue la necesidad de disponer de mano de obra. En aquellos años, la FAO aún no contaba con un programa institucional de prácticas y voluntariado como el actual, pero sí aparecía cierta disposición a aceptar que jóvenes licenciados pudieran adquirir experiencia en un organismo de la ONU.

La falta de fondos nos obligó a «apretarnos el cinturón» para seguir adelante, por lo que decidimos llamar a este primer prototipo «BELTS» (hay una expresión muy conocida en italiano: tirare la cinghia -apretarse el cinturón- que significa sobrevivir con pocos recursos, como era el nuestro, al no tener presupuesto alguno). Las «fichas» se recopilaron después en un CD rom, formando una especie de archivo digital, todavía no una verdadera base de datos, para poder enviarlas a quienes quisieran saber más sobre la iniciativa. Luego llegó también Internet, con la posibilidad, en aquella época, de acceder gratuitamente a los principales periódicos de todos los países. Entonces decidimos dar un paso más y añadir a las «fichas» organizadas por países, también una página dedicada a los conflictos o disputas en curso, utilizando la información facilitada por los periódicos.

Eran los meses del levantamiento de Chiapas, en México, que había llevado el tema de los conflictos por la tierra al centro del debate mundial. En aquel momento, para aprovechar la ola de publicidad, incluso barajamos la idea de cambiar el nombre de nuestra propuesta, «Base de datos de conflictos por la tierra», en lugar de BELTS.

A mi Director de entonces le gustó moderadamente la idea, por temor a que el tema se considerara demasiado explosivo. Así que, aunque me animó a seguir adelante, cerró la puerta al tema del conflicto. Con el siguiente Director conseguimos un pequeño presupuesto inicial, gracias al cual propusimos a la SID (Sociedad para el Desarrollo Internacional), una organización bien articulada con varias agencias de la ONU, que colaborara con nosotros en el programa.

Así pudimos celebrar un primer seminario internacional en Roma, invitando a colegas de otras organizaciones que se enfrentaban al mismo problema que nosotros: reunir información sobre el tema de las estructuras de la tierra y ponerla a disposición del público. Fue en esa ocasión cuando conocí a una de las leyendas vivas sobre el tema de la tierra y la reforma agraria: el viejo Solon Barraclough, que por aquel entonces todavía realizaba algunas consultorías para UNRISD en Ginebra. Fue un evento muy interesante al que asistieron colegas del Centro de Tenencia de la Tierra, el FIDA, UNRISD y otros especialistas de universidades alemanas y francesas.

Para construir este archivo/base de datos, había dos cuestiones centrales: (i) dónde encontrar información y datos sobre las realidades agrícolas de los distintos países de forma continua, y (ii) cómo hacerla comparable dadas las diferencias en la recopilación y el formato de los mismos por parte de las distintas instituciones nacionales, públicas o no gubernamentales. Un programa de esta magnitud habría requerido una cantidad muy considerable de recursos, que ninguna de las instituciones presentes en la reunión podía poner a disposición. Propuse entonces convertir este cuello de botella en una oportunidad: si nadie puede hacer este archivo/base de datos por sí solo, construyámoslo juntos. En un primer paso compartiríamos la información disponible, tanto para las organizaciones presentes en la reunión como para cualquier nueva organización que quisiera unirse más adelante, y después debatiríamos y acordaríamos colectivamente cómo se formatearían y presentarían la información y los datos, así como la futura «gobernanza» del BELTS.

Esta propuesta fue muy apreciada precisamente por su franqueza, modestia y voluntad de empezar desde abajo de forma colaborativa desde el principio. Desgraciadamente, la visión del Director era diametralmente opuesta: según él, la FAO debía liderar en solitario el BELTS y proponer que otros se unieran en la búsqueda de información para compartir, pero no en la concepción y orientación.

Se trataba claramente de un callejón sin salida: la FAO no disponía de fondos para esta iniciativa y no había donantes sensibles a la cuestión. Esperar entonces que las instituciones implicadas compartieran gratuitamente su información, sin poder decidir sobre su uso, era a todas luces impensable. Así fue como, a pesar del aprecio de todos los participantes, el BELTS, durante unos años, prácticamente desapareció del radar.

Era necesario un nuevo cambio de rumbo para intentar una nueva vía, proponiendo una colaboración con la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra (ILC). La ILC (cuyo nombre original era: Coalición Popular para Erradicar el Hambre y la Pobreza) era una organización híbrida, a medio camino entre una ONG y una organización internacional, nacida por iniciativa de un anterior Director de la FAO, gracias a sus contactos con el Banco Mundial y el FIDA. La idea había surgido en pleno auge de la propuesta del Banco Mundial de reformas agrarias asistidas/apoyadas/orientadas por el mercado. La ILC, en sus intenciones, iba a ser el brazo «no gubernamental» en apoyo de esta visión, puesto que la naciente Vía Campesina ya se había pronunciado claramente en contra.

Entre las organizaciones que formaron la ILC había algunas con «experiencia» confirmada en la cuestión de la tierra. Eran principalmente institutos de investigación, no movimientos campesinos, por lo que la ILC se encontró inmediatamente con la oposición de La Vía Campesina (LVC) precisamente porque la ILC no podía reclamar el título de representar los intereses de las masas campesinas. La naturaleza política de la mayoría (si no de todas) de las organizaciones que habían formado la ILC era claramente de naturaleza progresista, alineada, pero no acríticamente, con las demandas avanzadas por la LVC. A pesar de ello, hasta el día de hoy, este malentendido no se ha disipado, contribuyendo así a la división de las fuerzas progresistas que trabajan en el tema.

La utilidad de una colaboración con la ILC estaba relacionada con el reconocimiento institucional que podía aportar respecto a BELTS. El problema político respecto al control del BELTS, se planteaba en términos jurídicos ya que la FAO es responsable -única- de la información (datos, documentos) que se publican en su nombre, ante los países miembros. Por ello, el Director que se había opuesto a la construcción participativa y compartida del BELTS, se ponía del lado de los sectores más conservadores de la FAO que temían, en un tema potencialmente sensible, que la gobernanza compartida pudiera llegar a aprobar documentos y datos invisibles para determinados países y/o gobiernos.

La naturaleza híbrida de la ILC, podría haber sido una pantalla ideal para los temores de nuestros directivos que querían evitar en absoluto la exposición directa de la FAO en estos temas. Cabe mencionar que el contenido de nuestras fichas ya era público y se recopilaría citando las fuentes respectivas. En otras palabras, no había nada confidencial ni nada que una persona interesada no pudiera encontrar por sí misma si disponía de tiempo.

Al parecer, el Director del ILC en aquel momento estaba muy interesado en la idea, pero en lugar de proceder a formalizar el acuerdo, decidió que la ILC crearía su propio archivo/base de datos a través de sus organizaciones. Su estrategia fue exactamente la contraria de lo que habíamos hecho hasta entonces: empezó por solicitar la aprobación del Consejo de la ILC para crear una base de datos cuyo contenido (y socios) aún no estaban claros. Al tratarse de una estructura más ligera, donde el peso del servicio jurídico de la FAO era menor, la propuesta fue aceptada. Así fue como la ILC intentó crear una propuesta alternativa a la nuestra.

Con la puerta de la ILC cerrada, no fue fácil encontrar a alguien más interesado en el tema. La suerte quiso que llegara la ocasión de la CIRADR (Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural - Porto Alegre, 2006) y el nuevo Director de la División, mucho más abierto que los anteriores, además de proponerme que le ayudara a dirigir la secretaría de la Conferencia, puso a disposición un pequeño presupuesto para nuestra base de datos que, mientras tanto, habíamos rebautizado LANDTENURE.INFO. Por aquel entonces, ActionAid International (AAI) también se estaba acercando a la cuestión de la tierra y, gracias a unas muy buenas relaciones personales, fue posible aunar esfuerzos para dar un nuevo impulso a la iniciativa. AAI aportó una nueva red de organizaciones y facilitó la primera presentación pública el 22 de febrero de 2006 en Bruselas, en presencia de miembros de la Comisión Europea. Más importante aún fue la primera presentación pública de LANDTENURE.INFO que tuvo lugar precisamente durante la CIRADR (marzo de 2006), con un acto paralelo organizado conjuntamente con la AAI y coordinado por Laura Meggiolaro. A esta primera presentación pública internacional le siguió otra el mismo año en la reunión del Comité de Seguridad Alimentaria (CSA) celebrada el 3 de noviembre de 2006 en la FAO.

En los años siguientes, mientras el programa de la ILC no lograba despegar, LANDTENURE.INFO había alcanzado un importante grado de desarrollo, por lo que, una vez más, la cuestión de la oficialización institucional volvió al debate. Hasta entonces, mediante artificios técnicos, habíamos podido colaborar con la AAI y los nuevos socios sin tener que pedir autorización a la oficina jurídica de la FAO. Pero como LANDTENURE.INFO estaba listo para ponerse a disposición del público en general -en el sitio web de la FAO y de otras organizaciones-, la solicitud que hicimos para que la FAO autorizara esta iniciativa se encontró con el temor y la consiguiente opinión negativa de los abogados de la FAO. La hipócrita no solución que se sugirió fue que las unidades técnicas interesadas podían participar libremente, pero la FAO como tal no.

Así fue como, conociendo los problemas de ILC con su idea de la base de datos, y aprovechando la llegada de un nuevo Director al frente de la organización, les propuse fusionar los dos programas: tenían la «bendición» oficial de sus órganos de gobierno (donde también se sentaba la FAO), pero carecían de contenido. Nosotros, por el contrario, teníamos el contenido, pero carecíamos del reconocimiento institucional.

Con calma y paciencia, la cosa salió adelante. Lo que quedaba por decidir era la ubicación física para albergar la secretaría de la iniciativa, que, al reunir a la ILC y a LANDTENURE.INFO, pasó a llamarse como ahora: LAND PORTAL. Una vez más la FAO dijo que no, mientras que las puertas fueron abiertas por la ILC (que a su vez era acogida por el FIDA). La colaboración se prolongó durante algunos años, con nuevas colaboraciones importantes (como Land Matrix, Legend y otras) que confirmaron que la idea inicial de una base de datos pública y coconstruida había sido correcta.

El siguiente paso se debió al trabajo de Leon Verstappen que, en 2014, creó la Fundación Land Portal en la Universidad de Groningen (Países Bajos), que dio la cobertura legal necesaria.

Así se creó la estructura actual, con una fundación de derecho holandés y una secretaría repartida por todo el mundo, todo ello gestionado a través de un comité directivo y dos grupos técnicos. También se creó un Comité Asesor ad-hoc, compuesto por la FAO, el FIDA y la ILC, para apoyar el desarrollo de LAND PORTAL.

Y así llegamos al día de hoy: el Land Portal es una realidad viva y estructurada, que pone a disposición una enorme cantidad de material, información, datos, como ninguna otra plataforma lo está haciendo sobre estos temas. También se ha abierto una página dedicada a los conflictos, lo que me ha alegrado especialmente, tras los obstáculos del pasado. Por mi parte, hago constar mi satisfacción personal por la consecución de objetivos que, allá por 1993, no parecían en absoluto al alcance de la mano.