Por Daniel Hayward, revisión por pares a cargo de Merlin Franco Francis, Universidad de Brunei Darussalam
Entre los siglos XV y XVII, toda la isla de Borneo estuvo bajo el control del sultanato de Brunei como potencia comercial1. El territorio se fue perdiendo poco a poco a causa de las guerras, la piratería y la expansión colonial, y en 1888 Brunei se convirtió en un protectorado británico2. Más tarde, rechazó la oportunidad de unirse a la Federación de Malaya (con Singapur, Sarawak y Sabah), y obtuvo la plena independencia en 19843. El Brunei moderno se basa en los tres pilares de la cultura malaya, el Islam y la monarquía absoluta4. El sultán actual es el rey Hassanal Bolkiah, que representa una de las dinastías gobernantes continuas más antiguas del mundo desde hace más de 600 años5. Los funcionarios no son elegidos (algo único entre los países de la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental – ASEAN por sus sigas en inglés) y el monarca tiene poderes ejecutivos y legislativos absolutos. Brunei se convirtió en el primer país de Asia Oriental en adoptar la ley sharía, anunciada por primera vez en 2013 y promulgada en 2019.
En Brunei, la propiedad, el uso y la planificación de la tierra están bajo estricto control central, con la autoridad máxima en manos del Sultán y su gabinete.
Foto: Bernard Spragg (CC0 1.0)
La actual Brunei ocupa la costa noroeste de Borneo. Tiene 5765 km2 , lo que equivale aproximadamente a ocho veces el tamaño de Singapur6. Hay dos zonas, separadas por el valle del río Limbang, que forma parte de Sarawak, Malasia7, aunque ahora están conectadas a través del puente Temburong. Las dos zonas comprenden cuatro distritos. En el oeste, Brunei-Muara, Tutong y Belait contienen tierras bajas con colinas, pantanos y valles aluviales. Temburong, en el este, es más montañoso; el pico más alto es Bukit Pagon, de 1 850 m. Hay 161 km de costa que proporcionan una rica biodiversidad marina tropical8.
Brunei está clasificado como país de renta alta según las medidas del Banco Mundial. Ha prosperado gracias a la abundancia de petróleo y gas natural, que representan el 90% de las exportaciones y algo más de la mitad del PIB9. Una pequeña población de unos 460 000 habitantes, que incluye a los residentes extranjeros, tiene una renta per cápita en 2019 de 31 087 dólares (precios actuales)10. A pesar de un cuestionable historial de derechos humanos, la riqueza procedente del petróleo ha aportado una considerable seguridad social y estabilidad11. Sin embargo, hace tiempo que se teme la fragilidad económica de esta dependencia del petróleo y el gas. El Wawasan Brunei 2035 (visión nacional) apunta a una economía más diversa y sostenible, facilitada por el desarrollo de la mano de obra cualificada12.
Legislación y regulaciones sobre la tierra
El sistema jurídico de Brunei sigue el Derecho Común inglés, aunque éste es sustituido por la ley sharía en muchos ámbitos para la población islámica. La Constitución de 1959 logró el autogobierno interno, incluida la administración de la tierra13. El registro de tierras se basa en el sistema Torrens y se rige principalmente por el Código de Tierras de 190914. Este estableció los principios de enajenación de la tierra. La propiedad, el uso y la planificación de la tierra están bajo estricto control central, con la autoridad última en manos del Sultán y su gabinete. Toda la tierra es fundamentalmente estatal, y el Estado puede ejercer el dominio eminente. Otras leyes importantes relacionadas con el desarrollo de la tierra son:
● La Ley del Código de Tierras (Estratos) (2000, modificada en 2009) regula la subdivisión de la tierra en unidades verticales, apoyando así la planificación de edificios residenciales de gran altura15.
● La Ley de Planificación Urbana y Rural (1972 enmendada en 1984) es la principal ley que regula un sistema de desarrollo y planificación del uso de la tierra.
● La Ley de Adquisición de Tierras de 1909 (revisada en 1984) establece que la tierra puede adquirirse para fines públicos, para la construcción de zonas residenciales, fábricas o servicios públicos (sección 3(1)).
La Ley Forestal (1934, última revisión de 2013) es el principal mecanismo legal para administrar, proteger y restaurar las zonas forestales en Brunei16. Está respaldada por la Política Forestal Nacional y la Orden de Protección y Gestión Ambiental de 2016.
El Ministerio de Desarrollo es el principal organismo implicado en la gobernanza de la tierra en Brunei. Aquí se encuentran el Departamento de Tierras, el Departamento de Desarrollo de la Vivienda, el Departamento de Encuestas, el Departamento de Planificación Urbana y Rural, y el Departamento de Medio Ambiente, Parques y Recreación. La toma de decisiones a nivel de distrito y municipal se controla a través del Ministerio del Interior. El Ministerio de Recursos Primarios y Turismo contiene departamentos de Agricultura, Silvicultura y Pesca.
El desarrollo urbano se enmarca en los planes maestros, siendo el segundo y más reciente el Plan Maestro Nacional de Uso de la Tierra 2006-2025 (NLUMP por sus sigla en inglés)17. Éste incluye una política para limitar el crecimiento espacial urbano, utilizando viviendas de alta densidad18. El plan está destinado a informar sobre las actividades emprendidas a nivel de distrito y local, aunque el Plan Maestro en sí mismo no es reglamentario19. No obstante, adquiere legitimidad por su alineación con la visión nacional de Brunei (Wawasan Brunei 2035)20.
Clasificación de la tenencia de la tierra
Casi toda la tierra de Brunei pertenece al Estado, que conserva la capacidad de ejercer el dominio eminente21. Sólo alrededor del 20% de las tierras se enajenan, bajo las siguientes clasificaciones de tenencia:
● El Extracto de Registro de Distrito (EDR por sus sigas en inglés) es un título de propiedad formal. Incluye algo menos del 6% de toda la tierra de Brunei (el 47% de esta porción se encuentra en el distrito urbano de Brunei Muara)22. Sin embargo, desde 1955 se suspendieron las solicitudes de EDR, dando preferencia a los TOL.
● La Licencia de Ocupación Temporal (TOL por sus siglas en inglés) suele tener una duración de cinco años y permite el uso de tierras estatales con fines agrícolas, comerciales, de vivienda o industriales. Este tipo de terreno abarca alrededor del 20% del país, y la licencia prohíbe su venta o subdivisión23. Después de 1992, era posible convertir un TOL con estatus residencial en un título completo. Sin embargo, desde 2008, los TOL sólo se permiten para necesidades industriales, comerciales y escuelas privada24.
● Se puede conceder un contrato de arrendamiento comercial de hasta 99 años.
● Un título de Stata ofrece arrendamientos de unidades dentro de un edificio de hasta 99 años25.
El gobierno de Brunéi ha puesto en marcha planes nacionales de vivienda para proporcionar viviendas rentables e inclusivas26. En 2019, la tasa de propiedad de la vivienda se situó en el 66%, con el objetivo de alcanzar el 85% en 203527.
Según la Ley del Estatuto de Nacionalidad de 1961 y la Constitución, la nacionalidad malaya de Brunei (66% de la población total) comprende siete grupos étnicos, a saber, melayu brunei, kedayan, murut, melayu tutong, melayu belait, dusun y bisaya28. Otros grupos residentes, como la comunidad étnica china y los grupos étnicos iban y penan, no gozan de los mismos derechos relacionados con la vivienda, la demarcación de tierras y la participación en las decisiones del Estado sobre las tierras en las que están presentes29. En virtud de la Ley del Estatuto de Nacionalidad de 1961, los residentes permanentes pueden, en teoría, solicitar la ciudadanía, pero se trata de un proceso burocrático engorroso30.
Tendencias en el uso de la tierra
La FAO calcula que en 2017, el 72% de la superficie total de 5765 km2 estaba cubierta de bosques31. El 69% de este bosque es primario, y casi todo el resto es de regeneración natural. Semejante extensión de bosque es impresionante y refleja un enfoque de conservación y gestión más que de explotación. Sin embargo, las cifras son controvertidas, ya que un estudio de 2014 estima que los bosques intactos son cerca del 56.9%32. A pesar del pequeño tamaño de Brunéi, se calcula que hay 15.000 especies de plantas vasculares y más de 2.000 especies de árboles33. Hay tres reservas forestales principales: la Reserva Forestal de Pulau Selirong, el Parque Nacional de Ulu Temburong y la Reserva Forestal de Berakas. En Brunei también hay extensas turberas. Una de las razones por las que el bosque primario sigue siendo elevado es que la producción económica se ha centrado en las reservas de petróleo y gas en alta mar, limitando la explotación de los recursos en tierra. Esto explica en parte la razón por la que menos del 3% de la tierra se utiliza para la agricultura, contribuyendo con el 1% del PIB. Brunei depende de las importaciones de alimentos, sobre todo de arroz, por lo que se ha pedido que se amplíe el uso de las tierras agrícolas para mejorar la seguridad alimentaria34. Hasta la fecha, esto sólo se ha traducido en un pequeño aumento del uso de la tierra, desde el 1.9% a finales de la década de 1990.
La mayor parte de la población de Brunei es urbana, con un 78.2% en 202035. Es la segunda proporción más alta del Sudeste Asiático, después de Singapur36. La mayor parte de la población vive en la capital, Bandar Seri Begawan, en el distrito de Brunei-Muara, donde la mayor atención en torno al uso de la tierra se centra en la construcción de viviendas. Brunei también reclama dos zonas marítimas, el Arrecife Louisa (también reclamado por Malasia) y el Banco Rifleman37. Esto lo sitúa dentro de los conflictos actuales en los Mares del Sur de China.
Muara, Brunei, foto de Lucas Migliorelli, CC-BY-3.0 license
Inversiones y adquisiciones de tierras
El gobierno de Brunei ha intentado atraer la Inversión Extranjera Directa (IED) como medio de diversificar la dependencia del petróleo y el gas, y fortalecer el sector privado38. Las empresas extranjeras pueden acceder a la tierra a través de una empresa conjunta con una compañía nacional o registrándose formalmente como empresa constituida en el extranjero39. En general, sólo los ciudadanos de Brunei pueden ser propietarios de tierras, aunque la propiedad extranjera puede ser posible con la aprobación del Sultán. También es posible que los extranjeros posean unidades de estrato. Las empresas registradas, tanto nacionales como extranjeras, pueden registrarse como arrendatarios de propiedades residenciales, comerciales o industriales, siguiendo el Código de Tierras40. Si tienen más de 7 años, deben contar con la aprobación del Sultán. La Ley de Adquisición de Tierras (sección 3) permite el uso de tierras de reserva para servicios públicos y desarrollo de infraestructuras41. Sin embargo, la falta de disponibilidad de tierras (al ser un país pequeño), combinada con una burocracia engorrosa, ha dificultado que Brunei atraiga la IED42.
Entre los recientes proyectos de infraestructuras a gran escala se encuentran la construcción del puente Brunei Muara-Temburong, inaugurado en marzo de 2020, la modernización del aeropuerto internacional de Brunei, finalizada en 2015, y una refinería de petróleo y un complejo petroquímico en la isla de Pulau Muara Besar43. También hay numerosas promociones de viviendas públicas, entre ellas siete emplazamientos en el distrito de Brunei-Muara, a las que pueden optar los ciudadanos de Brunei sin tierra44. En 2016 se creó un tribunal mercantil que se encarga de los litigios sobre contratos, exportaciones e importaciones. Esto incluye las actividades de los inversores extranjeros y nacionales, y las tierras en los que operan.
Derechos de las mujeres a la tierra
En una clasificación de 2019 sobre la desigualdad de género en Brunei, se observó que el 69% de las mujeres alcanzan el nivel de educación secundaria, frente al 70.6% de los hombres45. Sin embargo, las mujeres solo ocupan tres escaños parlamentarios, lo que supone el 9% de todos los escaños46. Además, Brunei tiene la peor diferencia de ingresos entre hombres y mujeres de la región de la ASEAN, donde los ingresos de las mujeres son un 39% peores que los de los hombres47. Sin embargo, un reciente informe del Ministerio de Finanzas afirma que no existe discriminación de género en relación con la propiedad de la tierra, los negocios u otros bienes, tal y como establece el artículo 23 del Código de Tierras48. El informe afirma que existe igualdad de acceso por ley a las tierras agrícolas.
Las cuestiones relativas a la mujer reciben atención a través del Comité Especial de Instituciones Familiares, Mujeres y Niños, dependiente del Consejo Nacional de Asuntos Sociales (MKIS)49. Este ha elaborado un Plan de Acción de acuerdo con la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW por sus sigas en inglés). Este plan implica la coordinación con las ONG de base, y las áreas prioritarias de trabajo incluyen la promoción y la protección de los derechos, la asistencia sanitaria, la capacitación económica, el empleo y la conciliación de la vida laboral.
Directrices Voluntarias sobre la Tenencia Responsable (DVGT)
Brunei aún no ha aprobado las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Aunque la FAO no tiene representación oficial en Brunei, ha trabajado en el país en proyectos que estudian la seguridad alimentaria y ayudan a formular una visión para los sectores agrícola y forestal50. El arroz ha sido uno de los cultivos en los que se han centrado estos esfuerzos.
Brunei, tierra de contrastes, foto de Bernard Spragg, licencia CC-0
Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra
1909 – Promulgación del Código de Tierras
El Código de Tierras estableció los principios de enajenación de la tierra mediante el sistema Torrens
1959 – Constitución
Brunei logró el autogobierno interno, incluido el de la administración de tierras
1972 – Promulgación de la Ley de Planificación Urbana y Rural (modificada en 1984)
El acto principal que regula un sistema de planificación y desarrollo de la tierra
1984 – Independencia
Brunei alcanzó la plena independencia tras rechazar la oportunidad de unirse a la Federación de Malaya
2014 – Adopción de la sharia
Brunei es el primer país de Asia Oriental que lo hace
2017 – El 72% de la superficie total es bosque
Con la riqueza adquirida gracias al petróleo en alta mar, los bosques de Brunei han sobrevivido a una importante explotación
2019 – Tasa de propiedad de la vivienda al 66%
El objetivo es alcanzar el 85% en 2035
2020 – Apertura del puente Brunei Muara-Temburong
Para saber más
Sugerencias del autor para ampliar la lectura
El documento Brunei in 2016 The Sultan is not Amused, de Dominik Müller, es un punto de entrada útil para obtener una perspectiva general sobre los recientes acontecimientos políticos, jurídicos y económicos en Brunei, con algunos vínculos con temas relacionados con la tierra51. Los bufetes de abogados JLL y Pengiran Izad & Lee han elaborado una Guía de Inversión Inmobiliaria, que incluye una útil visión general del sistema de tenencia y administración de la tierra en Brunei52. El artículo Land Use Pattern Of Private Housing Development Since Land Use Pattern Of Private Housing Development Since The Introduction Of Bruneiʼs Compact Strategy, de Hamzah y Urayama, ofrece información importante sobre el sistema de planificación y desarrollo en Brunei, especialmente en el contexto de los procesos de urbanización53. Esto conecta bien con el Marco Político 2018-23 del Ministerio de Desarrollo, incluyendo detalles sobre el uso de la tierra, las infraestructuras y los servicios54. Por último, Shams et al. ofrecen una interesante perspectiva sobre la agricultura, la seguridad alimentaria y el cambio climático55.
***Referencias
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[12] Shams, S., Shafiuddin, K. H., Sultan, A. M. S. B. H. M., & Juani, R. B. H. Md. (2015). Agriculture Adaptation to Climate Change in Brunei Darussalam: A Step towards Food Security. Environment and Urbanization ASIA, 6(1), 59–70.
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[45] UNDP. (2019). Human Development Report 2019 Brunei. United Nations Development Programme. http://www.hdr.undp.org/sites/all/themes/hdr_theme/country-notes/BRN.pdf
[46] MOFE. (2020). 2020 United Nations High-Level Political Forum for Sustainable Development: Voluntary National Review Report of Brunei Darussalam. Ministry of Finance and Economy. https://landportal.org/library/resources/2020-united-nations-high-level-political-forum-sustainable-development-voluntary
[47] Elias, J. (2020). The Gendered Political Economy of Southeast Asian Development. In T. Carroll, S. Hameiri, & L. Jones (Eds.), The Political Economy of Southeast Asia: Politics and Uneven Development under Hyperglobalisation (Fourth edition). Palgrave Macmillan.
[48] MOFE. (2020). 2020 United Nations High-Level Political Forum for Sustainable Development: Voluntary National Review Report of Brunei Darussalam. Ministry of Finance and Economy. https://landportal.org/library/resources/2020-united-nations-high-level-political-forum-sustainable-development-voluntary
[49] ibid
[50] FAO. (2020). Brunei Darussalam. Food and Agriculture Organization of the United Nations. http://www.fao.org/countryprofiles/index/en/?iso3=BRN
[51] Müller, D. M. (2017). Brunei Darussalam in 2016: The Sultan Is Not Amused. Asian Survey, 57(1), 199–205. https://landportal.org/library/resources/issn-0004-4687-electronic-issn-1533-838x/brunei-darussalam-2016
[52] JLL, & Pengiran, Izad & Lee. (2016). Brunei Property Investment Guide. JLL & Messrs Pengiran Izad & Lee Advocates & Solicitors. https://landportal.org/library/resources/brunei-property-investment-guide
[53] Hamzah, H. H., & Urayama, M. (2017). Land Use Pattern of Private Housing Development Since the Introduction of Brunei’s Compact Strategy. Journal of Architecture and Planning (Transactions of AIJ), 82(733), 705–714. https://landportal.org/library/resources/land-use-pattern-private-housing-development-introduction-bruneis-compact-strategy
[54] MoD. (2018). Ministry of Development Policy Framework 2018—2023. Policy Coordination and Strategic Planning Division, Ministry of Development. https://landportal.org/library/resources/isbn-978-99917-986-0-8/ministry-development-policy-framework-2018-2023
[55] Shams, S., Shafiuddin, K. H., Sultan, A. M. S. B. H. M., & Juani, R. B. H. Md. (2015). Agriculture Adaptation to Climate Change in Brunei Darussalam: A Step towards Food Security. Environment and Urbanization ASIA, 6(1), 59–70.
Authored on
27 Abril 2021
