Bhoutan - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Photo: Robert Glod/Flickr (CC BY-NC-ND 2.0)}

Une monarchie héréditaire règne sur le Bhoutan depuis 1907³. En 1998, le règne royal direct a cessé sous le 4e roi, remplacé par un cabinet de ministres nommés. En 2008, une nouvelle constitution a été promulguée, stipulant la transition vers une démocratie parlementaire élue⁴. Trois élections ont eu lieu depuis ce changement, la dernière en 2018 où le Parti centré sur le peuple et pragmatique (DNT - Druk Nyamrup Tshogpa) a pris le pouvoir⁵. L'État est officiellement laïc, bien que le bouddhisme joue un rôle clé dans la société et la culture. Le monarque actuel est Jigme Khesar Namgyel Wangchuck, le 5e roi du Bhoutan.

^{Paro Taktsang Buddhist monastery, CC0 1.0 Universal (CC0 1.0) Public Domain Dedication}

Le Bhoutan est considéré comme une réussite en matière de développement. La pauvreté a connu une baisse importante depuis le millénaire, diminuant de plus de 60 % (selon le taux de pauvreté national) au cours des dix années précédant 2019⁶. Le pays est toujours classé dans la catégorie des PMA (pays les moins avancés), mais il espère passer à la catégorie supérieure en 2023. Le Bhoutan mesure le développement en termes économiques et non économiques, grâce à l'indice du bonheur national brut (BNB). Cet indice a été conceptualisé pour la première fois en 1972 et s'articule autour de quatre piliers clés : le développement socio-économique durable, la conservation de l'environnement, la préservation et la promotion de la culture et la bonne gouvernance.

Le développement économique du Bhoutan est porteur d'un fort potentiel grâce à un accès abondant aux ressources naturelles et au capital humain. Entre 1981 et 2017, le PIB a augmenté en moyenne de 7,5 % par an, ce qui place le Bhoutan parmi les cinq économies à la croissance la plus rapide au monde. Une influence majeure sur ces chiffres est la production d'hydroélectricité⁷.

 Un autre facteur important est le tourisme haut de gamme, qui génère à la fois des revenus et des possibilités d'emploi, et se concentre sur les expériences liées à la nature et à la culture⁸. Des milliers de travailleurs bhoutanais travaillant et étudiant à l'étranger, le pays bénéficie également d'un important flux de transferts de fonds. L'agriculture reste essentielle aux moyens de subsistance d'une population essentiellement rurale, même si la topographie accidentée du pays limite la disponibilité des terres arables⁹.

Législation et réglementation foncières

Le système juridique moderne du Bhoutan est assez jeune, le pays ne s'étant organisé en tant qu'État centralisé que sous le règne du troisième roi (1952-72)¹⁰.

La Constitution de 2008 marque le passage à une démocratie élue et accorde à tous les citoyens le droit de posséder des biens, y compris des terres. 

La principale législation concernant les terres est la loi sur les terres. La loi foncière de 2007, la plus récente, définit les catégories qui peuvent être conservées en tant que thram ou terres privées (voir la section suivante sur le régime foncier). Des dispositions sont prévues sur la manière d'enregistrer les terres, les droits et obligations des propriétaires fonciers, et les réglementations sur le transfert et la vente. Un plafond foncier est fixé à 25 acres par famille (avec certaines exemptions comme pour les membres de la famille royale, les institutions gouvernementales et les groupes communautaires possédant des terres à des fins sociales et religieuses). La Commission nationale des terres agit pour administrer la loi, en faisant passer toutes les terres enregistrées au cadastre.

La loi foncière contient également des définitions des terres appartenant à l'État, qui sont divisées en terres publiques (dans les zones urbaines) et en terres forestières réservées par l'État (dans les zones rurales). La loi vise expressément à lutter contre les inégalités historiques en matière d'accès à la terre et de propriété foncière, en redistribuant les baux de pâturage par la nationalisation des terres de pâturage (tsamdro)¹¹.  Ce processus a d'abord été stipulé dans la loi foncière de 1979, et la version de 2007 confirme que le tsamdro et le sokshing (zones forestières gérées pour la litière de feuilles) ne sont plus des formes de thram, l'objectif du gouvernement étant de racheter les droits des détenteurs de titres et de convertir ces zones en terres forestières réservées¹².

Suite au processus de nationalisation, un programme de location était prévu pour 2017/ 2018, bien que certains baux aient déjà été soumis en 2015. L'objectif est de mettre fin au pastoralisme inter-district et d'améliorer l'utilisation durable et économiquement productive des terres. Cependant, les progrès dans l'octroi des leaseholds ont été lents, encore retardés par le début du COVID-19. La gouvernance des baux est soutenue par les règles et règlements de 2018 sur les baux fonciers. Ces règles encouragent les agriculteurs à sous-louer leurs propres terres pour consolider et améliorer la productivité¹³.

Les terres forestières ont été nationalisées par la loi sur les forêts de 1969¹⁴. La première politique forestière nationale a été introduite en 1974, avec une nouvelle mise à jour en 2011. La principale législation régissant les forêts à l'heure actuelle est la loi sur les forêts et la conservation de la nature de 1995, qui a été complétée par des règles sur les forêts et la conservation de la nature en 2006, puis en 2017¹⁵.

Système de tenure foncière

Il existe deux formes fondamentales de régime foncier au Bhoutan, à savoir la propriété libre et la propriété à bail. Traditionnellement, les terres privées (thram) étaient détenues par le biais d'un système d'actes par lesquels les taxes étaient payées au roi¹⁶.

Les deux principales zones de thram agricole sont le chhuzhing (zones de culture en milieu humide) et le kamzhing (zones de culture en milieu sec). Ces deux catégories sont présentes en tant que catégories traditionnelles et dans la loi foncière de 2007. Les autres catégories de terres privées (thram) figurant dans la loi foncière sont les suivantes :

•  Les zones destinées à la production de cultures commerciales.
•  Les terrains résidentiels
•  Les terrains industriels
•  Les terrains commerciaux
•  Les terrains à vocation récréative
•  Les terrains institutionnels

Comme désigné dans les lois foncières de 1979 et 2007, deux catégories de terres privées (ou communales) ont été nationalisées :

•  sokshing (une zone arborée gérée pour la litière de feuilles).
•  tsamdo (zones de pâturage)

Traditionnellement, on fait peu de distinction entre les pâturages, les parcours et les forêts, d'autant plus que le pâturage a souvent lieu dans les zones forestières¹⁷. Les Tsamdro étaient traditionnellement régis par des droits coutumiers, mais de nombreuses zones sont désormais situées dans des zones protégées du Bhoutan¹⁸. Dans le cadre de la transition vers la nationalisation du tsamdro et du sokshing, avec l'intention de les louer aux éleveurs, une communication peu claire des changements juridiques a créé la confusion et l'inquiétude dans la communauté des éleveurs¹⁹. 

^{Yak broutant des bambous nains, entrée de la vallée de Phobjikha, Bhoutan, photo de L. Shyamal, licence Creative Commons Attribution-Share Alike 2.5 Generic}

Le Bhoutan connaît un problème de rareté des terres, avec un manque de terres arables et une fragmentation croissante des exploitations existantes²⁰. L'un des moyens de remédier à cette situation a été le programme foncier kidu. Datant du XVIIe siècle, le kidu est une forme de sécurité sociale par laquelle le roi apporte une aide aux pauvres et aux personnes vulnérables (par exemple en argent, en terres ou en citoyenneté). Il a été mis en avant par le roi dans les années 1950 dans le cadre d'une série de réformes, notamment l'octroi de terres aux sans-terre²¹. De 2009 à 2013, le programme a compté 61 339 bénéficiaires²².

Selon les enquêtes nationales, la sécurité des droits de propriété n'est pas considérée comme la base de conflits graves au Bhoutan²³. Pourtant, il existe des exemples de conflits locaux concernant l'utilisation des terres et d'autres ressources, par exemple entre les éleveurs de yaks et les communautés en aval où les droits de propriété restent flous²⁴. Un autre sujet de discorde concerne les Lhotshampa. Il s'agit de personnes d'origine népalaise, qui représentent environ un sixième de la population nationale, mais qui n'ont pas droit à la citoyenneté bhoutanaise et ne peuvent donc pas exercer de droits de propriété. Depuis la fin des années 1980, il y a eu des périodes d'expulsion massive de groupes de Lhotshampa du pays, et il reste 18 000 réfugiés dans des camps au Népal, dans l'espoir de retourner au Bhoutan²⁵.

Tendances dans l'utilisation des terres

En raison du relief montagneux, la zone adaptée à l'agriculture est limitée, avec moins de 2 % du total des terres considérées comme arables²⁶.L'agriculture est principalement limitée aux vallées fluviales et sont généralement de petites parcelles sur des terrains en pente. Via les statistiques gouvernementales de 2015, la détention moyenne de terres est de 1,4 ha²⁷.  Le Bhoutan connaît également une activité pastorale considérable, notamment l'élevage de yacks²⁸.

Malgré la faible superficie des terres utilisées pour la production végétale, l'agriculture de subsistance reste une activité économique essentielle, employant en 2019 56 % de la main-d'œuvre nationale mais ne contribuant qu'à 16 % du PIB²⁹. La pénurie de terres est encore exacerbée par l'exode rural, qui entraîne une féminisation du secteur agricole, un manque de mécanisation et d'irrigation, et la conversion des terres pour le développement urbain³⁰. Cela menace la sécurité alimentaire nationale, puisque 30 % des aliments sont importés d'Inde³¹. En 2020, 42,3 % de la population résidait dans des zones municipales. La capitale Thimpu est passée de 30 000 résidents en 1993 à 138 736 en 2017, ce qui représente 19,1% de la population nationale³³.

^{Vue de la ville de Thimphu, photo de Gerd Eichmann, Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0 International license}

La forêt couvre 72% du Bhoutan, et la constitution fixe une couverture minimale de 60% du territoire national³⁴. Presque toutes les zones forestières sont sous gouvernance publique, moins de 1% étant des forêts privées. 51% de la forêt publique a un statut protégé. Il existe cinq parcs nationaux, quatre sanctuaires de vie sauvage, une réserve naturelle stricte et neuf corridors biologiques interconnectés³⁵. Le reste est constitué de "forêts de réserve gouvernementales" subdivisées en catégories telles que les unités de gestion forestière, les forêts locales et les forêts communautaires. Néanmoins, bien qu'il y ait une certaine exploitation illégale, il n'y a pas encore d'exploitation significative des forêts, avec seulement 6 % des zones forestières sous gestion commerciale. En 2018, on comptait 718 forêts communautaires, bénéficiant à un tiers de la population³⁶.

Le Bhoutan dispose d'abondantes ressources en eau avec un grand potentiel pour l'hydroélectricité. Les pluies de mousson, qui s'abattent de la fin juin à la fin septembre, ont un fort impact et contribuent aux inondations et aux glissements de terrain³⁷. Il existe également des risques de tremblements de terre, de débordement de lacs glaciaires et de sécheresses, qui pourraient être exacerbés par le changement climatique.

Investissements et acquisitions de terres

Les grands projets de développement au Bhoutan sont centrés sur l'hydroélectricité. Ils ont été réalisés depuis les années 1970, notamment les projets de Chukha et de Tala, et avec le soutien financier de l'Inde³⁸.

 Ils ont apporté une contribution importante à la croissance du PIB du pays. D'autres projets de méga hydroélectricité devraient entrer en service en 2022 et 2024/5, dans l'espoir de profiter d'un marché d'exportation d'électricité. Pour ces investissements et d'autres, la constitution stipule que les terres peuvent être acquises dans l'intérêt public et moyennant une compensation équitable.

Le gouvernement et les entreprises d'État dominent le marché de l'emploi dans les zones urbaines. Un secteur privé sous-développé nécessite davantage d'investissements, et certainement dans les zones urbaines, il y a un manque d'infrastructures et de connectivité. L'étroitesse du marché intérieur et la faiblesse des économies d'échelle, ainsi que le statut de nation enclavée vulnérable aux catastrophes naturelles, affectent la capacité du Bhoutan à attirer les investissements étrangers³⁹. L'IDE est inférieur à 20 millions de dollars par an depuis 2010, ce qui représente une proportion plus faible du PIB par rapport aux autres pays d'Asie du Sud. Les relations avec la Chine sont limitées, bien que le pays partage une frontière. Au lieu de cela, il y a une dépendance au soutien de l'Inde. 85 % des exportations sont destinées à ce pays via un accord commercial libéral, et la monnaie bhoutanaise (ngultrum) est arrimée à la roupie indienne. En vertu de la constitution, la propriété étrangère des terres n'est pas autorisée.

Les progrès ont été lents en ce qui concerne l'enregistrement des terres par la Commission foncière nationale, ce qui pourrait faciliter l'acquisition pour les projets d'investissement. Il est également nécessaire de mettre en œuvre une réforme juridique pour soutenir les investisseurs du secteur privé.

Droits fonciers des femmes

En vertu du droit national, les hommes et les femmes partagent les mêmes droits⁴⁰.  L'égalité des droits à l'héritage pour les enfants de sexe masculin et féminin est stipulée dans la loi sur l'héritage de 1980. Cependant, les pratiques coutumières peuvent déterminer la réalité sur le terrain. Les femmes peuvent en bénéficier, selon qu'elles font partie des systèmes matrilinéaires (régions occidentale et centrale) ou patrilinéaires (sud et est) présents au Bhoutan⁴¹. Néanmoins, en général, les femmes jouissent de plus de liberté et d'égalité que dans de nombreux autres pays en développement. Cela s'étend à la propriété foncière, qui est souvent enregistrée au nom des femmes⁴².

 En termes économiques, il y a quelques réserves à faire. Tout d'abord, le marché foncier est restreint et les femmes sont moins susceptibles que les hommes d'utiliser leurs terres pour accéder au financement d'autres entreprises. Deuxièmement, la prise de décision concernant la terre peut rester entre les mains des membres masculins du ménage, quel que soit le lieu d'enregistrement. Le 17 juillet 1980, le gouvernement bhoutanais a signé la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW), qu'il a ratifiée le 31 août 1981.

Les femmes sont sous-représentées à la fois dans l'enseignement secondaire (achevé par 6% des femmes contre 14% des hommes) et dans la population active (58% des femmes employées contre 83% des hommes)⁴³.  Il existe des limitations dans les choix de carrière des femmes, qui sont confinées dans des secteurs moins bien rémunérés comme l'agriculture ou les activités domestiques. Selon le recensement économique de 2018-19, les revenus des femmes représentent 75 % de ceux des hommes⁴⁴. Les hommes étant plus susceptibles de migrer vers les zones urbaines à la recherche d'un travail rémunéré, le secteur agricole emploie plus de femmes que d'hommes.

Lors des élections nationales de 2018, deux candidates ont été nommées au Conseil national et sept à l'Assemblée nationale⁴⁵. Bien qu'il s'agisse d'une amélioration, la représentation parlementaire des femmes reste faible, à 8,3 %. La participation est parfois meilleure à d'autres niveaux d'autorité. Par exemple, la plupart des postes au sein des comités forestiers communautaires sont occupés par des femmes (58 % en 2010⁴⁶. En 2004, le National Commission for Women and Children (Le NCWC a été créé sous l'égide du ministère de la santé et bénéficie d'une autonomie organisationnelle depuis 2008⁴⁷. Parmi les ONG nationales importantes qui s'occupent des questions de genre, citons Respect, Educate, Éduquer et responsabiliser les femmes. (RENEW); Association bhoutanaise des femmes chefs d'entreprise (BAOWE); et le Bhutan Network for Empowering Women (réseau bhoutanais pour l'autonomisation des femmes) (BNEW).

Directives volontaires sur les régimes fonciers (VGGT)

La FAO n'a pas mené d'activités liées au VGGT au Bhoutan.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1972 – Conceptualisation de l'indice du bonheur national brut (BNB)

Peut-être l'exportation la plus célèbre du Bhoutan, le GNH fonctionne autour des quatre piliers clés que sont le développement socio-économique durable, la conservation de l'environnement, la préservation et la promotion de la culture, et la bonne gouvernance.

1995 – Promulgation de la loi sur les forêts et la conservation de la nature

Il s'agit de la principale législation régissant les forêts à l'heure actuelle, complétée par des règles de conservation des forêts et de la nature en 2006, puis en 2017.

2007 – Promulgation de la loi sur les terres

Cette loi définit les types de terres, fixe un plafond pour la propriété privée par famille et stipule la gestion des terres.

2008 – Transition vers une démocratie parlementaire élue.

La même année, une nouvelle constitution est promulguée, confirmant l'abandon du pouvoir royal direct.

2009-2019 – Croissance du PIB de 7,5 % par an

Cela place le Bhoutan parmi les cinq économies à la croissance la plus rapide au monde, la production d'hydroélectricité ayant une influence majeure sur la production économique.

2018 – 718 forêts communautaires

Un tiers de la population en bénéficie.

2019 – L'agriculture emploie 56% de la population

L'agriculture de subsistance domine le secteur et ne contribue qu'à 16% du PIB.

2021 – La forêt couvre 72% du Bhoutan, dont plus de la moitié est protégée.

Il existe cinq parcs nationaux, quatre sanctuaires de vie sauvage, une réserve naturelle stricte et neuf corridors biologiques interconnectés.

Vous souhaitez approfondir le sujet ?

Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

Comparé à son proche voisin, le Népal, le Bhoutan fait l'objet de peu de recherches et ne dispose pas d'une analyse approfondie de son système foncier. Parmi les ouvrages disponibles, l'auteur suggère l'intéressante vision de Pain et Pema sur le régime foncier à travers les systèmes coutumiers et légaux avant la loi foncière de 2007⁴⁸. Leur article accorde une attention particulière à la position des femmes dans ces systèmes. Pour une vue ultérieure de la façon dont la loi foncière de 2007 affecte les droits de pâturage, le lecteur est invité à consulter Tenzing et al. 2017⁴⁹. En ce qui concerne l'environnement terrestre au Bhoutan, il existe d'importants rapports sur les zones protégées (Lham et al. 2018⁵⁰) et la gestion des forêts (Sears et al. 2017⁵¹). Enfin, pour une vue d'ensemble des défis du développement, y compris la manière de faire face au manque d'investissement du secteur privé et au changement climatique, veuillez consulter le rapport suivant de la Banque mondiale⁵².

***References

[1] World Bank. (2021). World Bank Open Data. The World Bank: Working for a World Free of Poverty. https://data.worldbank.org

[2] FAO. (2011). Country profile – Bhutan (FAO Aquastat Reports). Food and Agriculture Organization of the United Nations. https://landportal.org/library/resources/country-profile-%E2%80%93-bhutan

[3] Ibid.

[4] Bertelsmann Stiftung. (2020). BTI 2020 Country Report Bhutan. Bertelsmann Stiftung. https://landportal.org/library/resources/bti-2020-country-report-bhutan

[5] World Bank Group. (2020). Bhutan Systematic Country Diagnostic: Taking Bhutan’s Development Success to the Next Level. World Bank. https://landportal.org/library/resources/bhutan-systematic-country-diagnostic

[6] World Bank. (2019). Bhutan Forest Note: Pathways for Sustainable Forest Management and Socio-equitable Economic Development. World Bank. https://landportal.org/library/resources/bhutan-forest-note

[7] World Bank Group. (2020). Bhutan Systematic Country Diagnostic: Taking Bhutan’s Development Success to the Next Level. World Bank. https://landportal.org/library/resources/bhutan-systematic-country-diagnostic

[8] Ghosh, B. K., & Suman, S. (2020). Implications of Paradigm Shift in Tourism Policy: An Evidence of Bhutan. Prabandhan Indian Journal of Management. https://landportal.org/library/resources/09752854/implications-paradigm-shift-tourism-policy-evidence-bhutan

[9] CIAT. (2017). Climate-Smart Agriculture in Bhutan. International Center for Tropical Agriculture (CIAT), the CGIAR Research Program on Climate Change, Agriculture and Food Security (CCAFS), the World Bank, the UK Government’s Department for International Development (DFID). https://landportal.org/node/86941

[10] Pain, A., & Pema, D. (2004). The matrilineal inheritance of land in Bhutan. Contemporary South Asia, 13(4), 421–435.

[11] Tenzing, K., Millar, J., & Black, R. (2017). Changes in Property Rights and Management of High-Elevation Rangelands in Bhutan: Implications for Sustainable Development of Herder Communities. Mountain Research and Development, 37(3), 353–366.

[12] Namgay, K., Millar, J. E., & Black, R. S. (2017). Dynamics of grazing rights and their impact on mobile cattle herders in Bhutan. The Rangeland Journal, 39(1), 97–104.

[13]  World Bank Group. (2020). Bhutan Systematic Country Diagnostic: Taking Bhutan’s Development Success to the Next Level. World Bank. https://landportal.org/library/resources/bhutan-systematic-country-diagnostic

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[15]  Sears, R. R., Phuntsho, S., Dorji, T., Choden, K., Norbu, N., & Baral, H. (2017). Forest ecosystem services and the pillars of Bhutan’s Gross National Happiness (Occasional Paper 178). Center for International Forestry Research (CIFOR). https://landportal.org/library/resources/handle1056895081/forest-ecosystem-services-and-pillars-bhutan%E2%80%99s-gross-national

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[17] Namgay, K., Millar, J. E., & Black, R. S. (2017). Dynamics of grazing rights and their impact on mobile cattle herders in Bhutan. The Rangeland Journal, 39(1), 97–104.

[18] Gyeltshen, T., Tshering, N., Tsering, K., & Dorji, S. (2010). Implication of Legislative Reform under The Land Act of Bhutan, 2007: A case study on Nationalization of Tsamdro & Sokshing and its associated socioeconomic and environmental consequences. Watershed Management Division, Department of Forests and Park Services, Ministry of Agriculture and Forests. https://landportal.org/library/resources/implication-legislative-reform-under-land-act-bhutan-2007-case-study

[19] Tenzing, K., Millar, J., & Black, R. (2017). Changes in Property Rights and Management of High-Elevation Rangelands in Bhutan: Implications for Sustainable Development of Herder Communities. Mountain Research and Development, 37(3), 353–366

[20] Bhutan National Statistics Bureau, & World Bank. (2014). Bhutan Poverty Assessment 2014. World Bank. https://landportal.org/library/resources/oaiopenknowledgeworldbankorg1098620353/bhutan-poverty-assessment-2014

[21] Ugyel, L. (2018). Inequality in Bhutan: Addressing it Through the Traditional Kidu System. Journal of Bhutan Studies, 39, 1–20.

[22] Bhutan National Statistics Bureau, & World Bank. (2014). Bhutan Poverty Assessment 2014. World Bank. https://landportal.org/library/resources/oaiopenknowledgeworldbankorg1098620353/bhutan-poverty-assessment-2014

[23] Ibid.

[24] Tenzing, K., Millar, J., & Black, R. (2017, July 8). Conflict and mediation in high altitude rangeland property rights in Bhutan. International Association for the Study of the Commons Biennial Conference 2017, Utrecht. https://landportal.org/library/resources/conflict-and-mediation-high-altitude-rangeland-property-rights-bhutan

[25] Aryal, P. (2021, July 15). Bhutan’s well-kept secret: The Lhotshampa Exodus and the plight of the 100,000. Strife. https://www.strifeblog.org/2021/07/15/bhutans-well-kept-secret-the-lhotshampa-exodus-and-the-plight-of-the-100000/

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[28] Gyeltshen, T., Tshering, N., Tsering, K., & Dorji, S. (2010). Implication of Legislative Reform under The Land Act of Bhutan, 2007: A case study on Nationalization of Tsamdro & Sokshing and its associated socioeconomic and environmental consequences. Watershed Management Division, Department of Forests and Park Services, Ministry of Agriculture and Forests. https://landportal.org/library/resources/implication-legislative-reform-under-land-act-bhutan-2007-case-study

[29] World Bank. (2021). World Bank Open Data. The World Bank: Working for a World Free of Poverty. https://data.worldbank.org/

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[33] Bertelsmann Stiftung. (2020). BTI 2020 Country Report Bhutan. Bertelsmann Stiftung. https://landportal.org/library/resources/bti-2020-country-report-bhutan

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[51] Sears, R. R., Phuntsho, S., Dorji, T., Choden, K., Norbu, N., & Baral, H. (2017). Forest ecosystem services and the pillars of Bhutan’s Gross National Happiness (Occasional Paper 178). Center for International Forestry Research (CIFOR). https://landportal.org/library/resources/handle1056895081/forest-ecosystem-services-and-pillars-bhutan%E2%80%99s-gross-national

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