Sri Lanka - Contexto e Governança Fundiária

^{Plantações de chá no Sri Lanka em 2013. Foto de Kosala Bandara/Wikimedia Commons (Creative Commons Attribution 2.0 Generic)}

O Sri Lanka é uma nação profundamente dividida, com diversos grupos étnicos que compreendem cingaleses (75% da população), tâmiles cingaleses (11%), mouros cingaleses (9%, na maioria sunitas muçulmanos) e tâmiles indianos (4%)⁵.  As tensões étnico-religiosas atingiram seu ápice através de uma guerra civil de 1983 a 2009, quando uma parte da minoria cingalesa tâmil lutou por um estado separado. A guerra de 26 anos resultou em mais de 100.000 mortes, com cerca de 800.000 pessoas deslocadas em seu auge em 2001⁶. Após o fim da guerra, muitos retornados foram incapazes de provar a reivindicação de terras, com muitas terras no norte e leste do país permanecendo nas mãos dos militares⁷. Há muitos desafios para conseguir a reconciliação pós-conflito e, embora 80% das terras tenham sido devolvidas desde o final da guerra⁸, resolver a insegurança da posse e as múltiplas reivindicações são fundamentais para qualquer progresso.

Legislação e regulamentação de terras

O sistema jurídico no Sri Lanka é altamente pluralista. A lei estatutária segue predominantemente a lei inglesa. Quando ela está ausente, como é o caso em algumas áreas de propriedade, os tribunais podem considerar a lei romano-holandesa como a lei residual que existia antes dos estatutos. Há também influências de normas e regras religiosas budistas, islâmicas e hindus, assim como os costumes e tradições dos grupos étnicos sinhala, tâmil e muçulmanos⁹. 

A Constituição de 1978, que foi emendada mais recentemente em 2020, não reconhece a terra como um direito fundamental. Sua décima terceira emenda, em 1987, exigiu a criação de uma Comissão Nacional de Terras para orientar a política nacional de terras, mas isto nunca se concretizou¹⁰. A emenda também exigia a criação de conselhos provinciais em todo o país para os quais o poder pudesse ser descentralizado. Entretanto, houve relutância por parte das autoridades centrais em conceder um âmbito pleno de poder às províncias, com outros desafios de implementação enfrentados pelas províncias do norte e leste devastadas pela guerra.

Existem numerosas leis relacionadas à terra¹¹,  das quais as principais serão descritas à seguir:

• Portaria Estadual de Terras Nº 8 (1947) - regulamenta a administração, controle e alocação de terras do estado.
• Portaria de Desenvolvimento Territorial No. 19 (1935, emendada em 1973) - trata do desenvolvimento e da alienação de terras estatais, e é o principal instrumento para governar contra as e os sem-terra e prever a alienação de terras estatais.
• Lei de Concessões de Terra (Disposições Especiais) No. 43 (1979) - orienta a concessão de terras agrícolas e fundiárias a pessoas sem terra.
• Leis de Reforma Agrária (1972 e 1975) - coloca um limite máximo de terra sobre a propriedade privada (50 acres ou 25 acres para o arroz), e terrenos nacionalizados. Isto permitiu o acesso do governo a 1 milhão de hectares de terra, embora devido à má administração, menos de 10% tenha sido redistribuído aos sem-terra¹². 
• Lei de Aquisição de Terras No. 9 (1950) - permite a aquisição de terras privadas pelo Estado para fins públicos.
• Portaria Estadual nº 12 (1840) - reivindica todas as florestas, resíduos e terras não cultivadas como propriedade do Estado, definindo parâmetros e penalidades por invasão¹³. 
• A Lei Estadual de Terras (Recuperação de Posse) No. 7 (1979) - estabelece o quadro legal onde o Estado pode recuperar propriedades consideradas possuídas sem autorização¹⁴. 
• Portaria de Prescrição nº 22 (1871) - define os direitos de posse e propriedade da terra.
• Portaria de Assentamento Fundiário Nº 20 (1931) - define os procedimentos para o assentamento fundiário e a constituição de terras estatais e privadas. 
• Portaria Florestal Nº 10 (1907, última emenda 2009) - regulamenta a conservação, proteção e manejo da floresta e dos recursos florestais.
• Registro de Título de Propriedade Lei No. 21 (1998) - descreve os meios para registrar um título de propriedade de uma parcela de terra, regulamentando outras transações.

Mais de 50 instituições administram e gerenciam as terras no Sri Lanka, incluindo os Departamentos de Floresta, Conservação da Vida Selvagem, Pesquisa, Planejamento da Política de Uso da Terra e Assentamento de Terras¹⁵. 

Classificações de posse de terra

Em termos mais simples, existem dois tipos formais de propriedade no Sri Lanka, a saber, terras sob controle estatal e terras sob propriedade privada¹⁶.  Mais de 80% de todas as terras são estatais, incluindo resíduos, florestas, terras desocupadas ou não cultivadas¹⁷.  Através da Portaria de Terras do Estado, arrendamentos de 30 anos (prorrogáveis até 50 anos) podem ser concedidos a proprietários privados ou entidades estatais para uso residencial, agrícola e comercial. As terras do Estado só podem ser alienadas sob o selo do Presidente¹⁸. 

Por outro lado, a propriedade privada formal foi estabelecida pelos britânicos em 1863, utilizando um sistema de escrituras. Isto ainda está em uso, mas a Lei de Registro de Títulos Nº 21 (1998) marcou o início de um processo de conversão de escrituras em títulos sob o sistema Torrens¹⁹. Isto significa passar de direitos como um documento físico (escrituras) particularmente útil para a transferência, para uma coleção conceitual ou pacote de direitos (título) que dão um status legal mais claro para o proprietário sobre seu terreno. Desde 2007, o Programa de Registro de Terra Bim Saviya registrou 1 milhão de parcelas sob títulos²⁰. Entretanto, o processo permanece complicado, e pode levar de 30 a 40 anos para tratar de todas as reivindicações.

Os usos do solo podem atravessar as formas de posse. Por exemplo, existem áreas florestais e agrícolas, tanto públicas quanto privadas. Para terras agrícolas privadas, a propriedade compartilhada é comum. Isto reflete uma alta densidade populacional, e a falta de terras permanece um problema nas áreas rurais. No entanto, o governo tem sido reticente em distribuir títulos de propriedade livre com o medo de que famílias pobres vendam essas terras²¹. Mesmo sem esta ressalva, falta um processo sistêmico para alienar as terras do estado através de licenças e concessões. Isto contribui para um alto nível de invasão, como uma forma de obter acesso às terras do estado, as quais são então reconhecidas legalmente. Também tem havido vários programas para lidar com favelas urbanas, como o Programa Milhão de Moradias, que fornece apartamentos em prédios altos²². 

Existem vários sistemas tradicionais reconhecidos no Sri Lanka, sendo os três principais a lei Kandyan nas áreas cingalesas que foram conquistadas em último lugar pelos britânicos em 1815, a lei Thesavalamai para os residentes tâmiles no Norte, e a lei muçulmana²³. Há também comunidades Veddha encontradas principalmente em selvas nas províncias do centro e leste, cujos direitos de acesso a florestas e produtos florestais têm sido limitados²⁴. A maioria das políticas e programas de terra favorecem a maioria cingalesa, como a proteção da segurança alimentar para este grupo e a promoção dos interesses de geo-segurança²⁵. Isto tem contribuído para que a terra seja um importante elemento de conflito entre diferentes grupos étnicos no Sri Lanka.

Tendências de uso do solo

O Sri Lanka continua sendo um povo predominantemente rural. Em 2020, apenas 18,7% da população total vivem em áreas urbanas, e em 2050 isto ainda está previsto para aumentar para 31,6%, bem abaixo da média global atual²⁶. A quantidade de terras agrícolas aumentou nos últimos vinte anos de cerca de 37,5% para mais de 45% da área total da terra²⁷. Depois do arroz em casca, as três culturas mais significativas são o chá, e depois a borracha e o coco.

Após ter diminuído nos últimos 150 anos, quando em 1881 a cobertura florestal alcançou 84% do país²⁸, as áreas florestais parecem estar se estabilizando em torno de 34% de cobertura nacional. Entretanto, esta floresta remanescente é altamente fragmentada, o que representa um desafio significativo na elaboração de programas de proteção e manejo. Os 55% de todas as florestas naturais estão dentro de áreas protegidas, incluindo parques, reservas naturais, áreas florestais protegidas, e compreendem 842.079 hectares ou 12,8% de todas as terras²⁹. Há uma proibição de derrubar árvores nas florestas naturais. Entretanto, há também muitas árvores em jardins residenciais (propriedades familiares privadas) com mais de 850.000 hectares, que não estão incluídas na cobertura florestal, mas exigem consideração em termos de desmatamento. Ao longo da costa do Sri Lanka, existem mais de 15.000 hectares de florestas de mangue³⁰. 

O Sri Lanka é colocado como um dos países com maior risco de mudança climática³¹. Teme-se que a transformação extensiva da terra, por exemplo em áreas úmidas, possa aumentar a vulnerabilidade a deslizamentos de terra e enchentes. O mapeamento da transformação da terra destaca mudanças significativas de 2000-4 e 2010-18, durante períodos de estabilidade econômica que estimularam a liberação de terras e oportunidades de investimento³². 

_{Minas em Jaffna Fort, foto de Rehman Abubakr, Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0 International license}

Investimentos em terras

Tem havido muito deslocamento de usuários(as) de terras para dar lugar a projetos de desenvolvimento comercial em larga escala para fins de segurança, turismo, entre outros³³. As plantações do agronegócio são propriedade de departamentos do governo estadual, empresas estatais (em particular Janatha Estate Development Board [JEDB], a Corporação Estadual de Plantações [SPC]), coletivos de aldeias e proprietários de plantações privadas³⁴. Em geral, a política está se afastando da agricultura comercial de pequena escala para a agricultura comercial de grande escala. Não é permitida a propriedade estrangeira de terras, mas elas podem ser alugadas por até 99 anos.

Um dos maiores projetos de uso do solo é o Programa de Desenvolvimento Mahaweli. Iniciado em 1970, o programa envolvia a construção de barragens para fornecer irrigação para a agricultura e usinas elétricas no centro e leste do Sri Lanka³⁵. Mais recentemente, em 25 de abril de 2019, o governo do Sri Lanka e a Corporação Desafio do Milênio dos Estados Unidos (MCC) chegaram a um acordo sobre um pacto de cinco anos no valor de US$480 milhões. Isto inclui o mapeamento das terras do estado para identificar áreas para investimento. Há temores de que isto sinalize um movimento de afastamento na redução da pobreza para o crescimento do setor privado, resultando na marginalização dos agricultores(as) locais³⁶. O atual estado do pacto está em dúvida, tendo o recém-eleito presidente Gotabaya Rajapaksa feito campanha em oposição ao projeto.

Há uma preocupação de que os projetos de desenvolvimento em larga escala estejam favorecendo as áreas ocupadas por Sinhales em vez das áreas tâmiles³⁷. Por exemplo, tem havido movimentos de investimento em áreas pós-conflito, exacerbando múltiplas reivindicações sobre a terra³⁸. Existem agora 309 conselhos de mediação localizados ao redor do Sri Lanka que ajudam a lidar com disputas de terra fora do sistema de justiça formal. Uma forma frequente de disputa diz respeito à taxa de compensação após a aquisição da terra, e tais questões são julgadas nos tribunais locais³⁹. 

Em 2014, nas províncias do norte e leste, foram estabelecidas Comissões Especiais de Mediação de conflitos relacionados à terra⁴⁰. Estas se unem à Comissão de Lições Aprendidas e Reconciliação (LLRC) e ao Plano de Ação Nacional de Direitos Humanos (NHRAP) para tratar de uma série de conflitos emergentes da guerra civil nestas áreas, incluindo deslocamento, retorno, reivindicações sobrepostas e demarcação de terras.

Direitos da Mulher à Terra

O Artigo 12 (1) da Constituição do Sri Lanka declara que nenhum cidadão será discriminado por motivos de raça, religião, língua, casta, sexo, opinião política, local de nascimento ou qualquer um desses motivos. No artigo 27(6), princípio diretivo da política estatal que não é justiciável, o Estado é obrigado a garantir a igualdade de oportunidades aos cidadãos, de modo que nenhum cidadão sofrerá qualquer deficiência com base em raça, religião, língua, casta, sexo, opinião política ou profissão⁴¹. 

Entretanto, as mulheres tâmiles, cingaleses e muçulmanas vivem todas em uma sociedade patriarcal, onde a terra é comumente passada através do lado masculino. A lei thesavalamai para o povo tâmil proíbe o controle total das mulheres sobre suas propriedades sem o consentimento de seus maridos, o que se reflete na falta de propriedade da terra para as mulheres do norte e do leste⁴².  Este é um problema particular para viúvas de guerra ou para aquelas com maridos desaparecidos, que não podem dispor de suas terras, ou usá-las como garantia sem a permissão de outro parente masculino.

Na lei estatutária, há um viés masculino embutido na Portaria de Desenvolvimento Territorial, onde os parentes masculinos são favorecidos a herdar propriedades não dispostas através de um testamento⁴³. O governo reconheceu este viés, e alega que a lei será emendada.

A classificação do Índice de Desigualdade de Gênero para Sri Lanka tem melhorado nos últimos anos. Em 1978 foi criada uma Agência de Mulheres e em 1993 foi adotada uma Carta da Mulher, ambas com o objetivo de alcançar a igualdade de gênero em toda a sociedade⁴⁴. Em 1981, o Sri Lanka ratificou a Convenção das Nações Unidas sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (CEDAW - sigla em inglês). No entanto, a participação da mão-de-obra continua baixa para as mulheres em cerca de 35%, e os salários são freqüentemente mais baixos do que os dos homens⁴⁵.  A representação política é pobre, com as mulheres representando apenas 5,8% do total de membros no parlamento e 2% no governo local, o que é uma das taxas mais baixas do mundo⁴⁶. 

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

Os VGGT estão sendo ativamente utilizados no Sri Lanka. Por exemplo, em 2018, a Organização Nacional de Solidariedade Pesqueira (NAFSO) realizou um seminário com 40 representantes de organizações de pesca em pequena escala em todo o país, durante o qual o VGGT forneceu uma estrutura para o desenvolvimento de propostas para a Política Nacional de Pesca.
 

_{Foto de Rehman Abubakr, Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0 International license}

Linha do tempo - marcos na governança da terra

1947 - Promulgação da Portaria Estadual de Terras

Mais de 80% das terras no Sri Lanka correspondem ao Estado, e a portaria regulamenta a gestão, controle e alocação dessas áreas.

1948 - Independência

Sri Lanka foi colonizado pelos portugueses no século XVI, substituído pelas potências holandesas nos séculos XVII e XVIII, e depois pelos britânicos até a independência em 1948.

1970 - Início do Programa de Desenvolvimento Mahaweli

O programa de Desenvolvimento Mahaweli envolveu a construção de uma série de barragens para fornecer irrigação para a agricultura e usinas elétricas no centro e leste do Sri Lanka.  

1987 - A Comissão Nacional de Terras ainda não tinha sido criada

A décima terceira emenda da Constituição em 1987 exigiu a criação de uma Comissão Nacional de Terras para dirigir a política nacional fundiária, mas isso nunca se concretizou.

1998 - Promulgação da Lei de Registro de Títulos

Estabeleceu o processo de transformação de escrituras em títulos sob o sistema Torrens, com vários programas registrando mais de um milhão de parcelas em títulos.

2009 - Fim da Guerra Civil

A guerra de 26 anos, entre a maioria dos cingaleses budistas e a minoria separatista hindu Sri Lankan Tamils, deixou cerca de 294.000 pessoas desalojadas, com muitas incapazes de provar a reivindicação de terras após seu retorno.

2020 - 18,7% da população vive em áreas urbanas

O Sri Lanka permanece fundamentalmente uma sociedade rural, com uma transição lenta prevista para se tornar uma população urbana.
 

Para saber mais

Sugestões do autor para leitura posterior

O Law and Society Trust é uma organização sem fins lucrativos sediada em Columbo, que trabalha com documentação sobre direitos humanos, pesquisa legal e advocacia no Sri Lanka. Eles publicaram uma série de relatórios importantes relacionados à lei de terras, tais como as State Lands and Land Laws (Leis de Terras e Terras do Estado): A Handbook (Um Manual)⁴⁷.

Em 2012, a Land Watch Asia publicou o relatório Land Ownership and the Journey to Self-Determination, que combina uma história do Sri Lanka, a formulação de leis de terras e um sistema pluralista na presença de múltiplos agrupamentos étnicos⁴⁸. 

Yusoff et al. ampliam a forma como os programas de desenvolvimento baseados na terra no leste do Sri Lanka têm afetado os direitos das minorias étnicas⁴⁹.  Em uma sociedade pós-conflito, a Asia Foundation, o Ministério da Justiça e o CDR Associates fornecem um manual para delinear mecanismos de mediação e resolução de disputas sobre assuntos relacionados à terra⁵⁰. 

No aspecto ambiental, o relatório da UN-REDD Considerações sobre a posse da terra na Proposta de Estratégia Nacional REDD+ do Sri Lanka analisa a governança florestal no contexto de um programa REDD+⁵¹. 

Há também outras organizações fortemente envolvidas em assuntos fundiários que vale a pena consultar. O Instituto de Estudos Constitucionais, o Centro de Alternativas Políticas e a Oxfam no Sri Lanka têm várias publicações sobre leis e políticas fundiárias, e podem ser contatados através de seus respectivos websites. O MONLAR (Movement for Land and Agricultural Reform) realiza trabalhos no nível de terra e agricultura.

***Referências

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[2] ibid

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[4] De Saram, F.J. & G., 2008. Issues in Ownership of Real Estate: Sri Lanka. F.J. & G. De Saram, Colombo. https://landportal.org/library/resources/issues-ownership-real-estate-sri-lanka

[5] Bertelsmann Stiftung, 2020. BTI 2020 Country Report Sri Lanka. Bertelsmann Stiftung, Gütersloh. https://landportal.org/library/resources/report-part-bertelsmann-stiftung%E2%80%99s-transformation-index-bti-2020/bti-2020-country

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[10] Land Watch Asia, 2012. Land Ownership and the Journey to Self-Determination: Sri Lanka Country Paper. Land Watch Asia. https://landportal.org/library/resources/land-ownership-and-journey-self-determination

[11] Bartsch, J.D., Moore, C.W., 2015. Resolving Land Disputes: Effective Procedures & Strategies. CDR Associates, Ministry of Justice, Asia Foundation. https://landportal.org/library/resources/resolving-land-disputes

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[12] Land Watch Asia, 2012. Land Ownership and the Journey to Self-Determination: Sri Lanka Country Paper. Land Watch Asia. https://landportal.org/library/resources/land-ownership-and-journey-self-determination

[13] Näsström, R., Mattsson, E., 2011. Country Report Sri Lanka: Land-use change and forestry at the national and sub- national level. Focali Report, Gothenburg. https://landportal.org/library/resources/isbn-978-91-86402-17-4/country-report-sri-lanka

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[15] Bradley, A., Weerahewa, J., Vickers, B., Palmer, D., Aggarawal, S., 2016. Land Tenure Considerations in Sri Lanka’s Proposed National REDD+ Strategy - UN-REDD Programme Collaborative Online Workspace. Sri Lanka UN-REDD Programme, Battaramulla. https://landportal.org/library/resources/land-tenure-considerations-sri-lanka%E2%80%99s-proposed-national-redd-strategy

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[21] Land Watch Asia, 2012. Land Ownership and the Journey to Self-Determination: Sri Lanka Country Paper. Land Watch Asia. https://landportal.org/library/resources/land-ownership-and-journey-self-determination

[22] ibid

[23] ibid

[24] Bradley, A., Weerahewa, J., Vickers, B., Palmer, D., Aggarawal, S., 2016. Land Tenure Considerations in Sri Lanka’s Proposed National REDD+ Strategy - UN-REDD Programme Collaborative Online Workspace. Sri Lanka UN-REDD Programme, Battaramulla. https://landportal.org/library/resources/land-tenure-considerations-sri-lanka%E2%80%99s-proposed-national-redd-strategy

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[31] Bertelsmann Stiftung, 2020. BTI 2020 Country Report Sri Lanka. Bertelsmann Stiftung, Gütersloh. https://landportal.org/library/resources/report-part-bertelsmann-stiftung%E2%80%99s-transformation-index-bti-2020/bti-2020-country

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[42] Bradley, A., Weerahewa, J., Vickers, B., Palmer, D., Aggarawal, S., 2016. Land Tenure Considerations in Sri Lanka’s Proposed National REDD+ Strategy - UN-REDD Programme Collaborative Online Workspace. Sri Lanka UN-REDD Programme, Battaramulla. https://landportal.org/library/resources/land-tenure-considerations-sri-lanka%E2%80%99s-proposed-national-redd-strategy

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[43] Bradley, A., Weerahewa, J., Vickers, B., Palmer, D., Aggarawal, S., 2016. Land Tenure Considerations in Sri Lanka’s Proposed National REDD+ Strategy - UN-REDD Programme Collaborative Online Workspace. Sri Lanka UN-REDD Programme, Battaramulla. https://landportal.org/library/resources/land-tenure-considerations-sri-lanka%E2%80%99s-proposed-national-redd-strategy

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[44] FAO, 2020. Gender and Land Rights Database Country Profiles [WWW Document]. Food and Agriculture Organization of the United Nations. URL http://www.fao.org/gender-landrights-database/country-profiles/en/

[45] Bertelsmann Stiftung, 2020. BTI 2020 Country Report Sri Lanka. Bertelsmann Stiftung, Gütersloh. https://landportal.org/library/resources/report-part-bertelsmann-stiftung%E2%80%99s-transformation-index-bti-2020/bti-2020-country

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[46] De Saram, F.J. & G., 2008. Issues in Ownership of Real Estate: Sri Lanka. F.J. & G. De Saram, Colombo. https://landportal.org/library/resources/issues-ownership-real-estate-sri-lanka

[47] Dissanayake, D., Perera, B., 2015. State Lands and Land Laws: A Hand Book. Law & Society Trust, Colombo. https://landportal.org/library/resources/state-lands-and-land-laws-hand-book

[48] Land Watch Asia, 2012. Land Ownership and the Journey to Self-Determination: Sri Lanka Country Paper. Land Watch Asia. https://landportal.org/library/resources/land-ownership-and-journey-self-determination

[49] Yusoff, M.A., Sarjoon, A., Awang, A., Hamdi, I.H., 2015. Land Policies, Land-based Development Programs and the Question of Minority Rights in Eastern Sri Lanka. Journal of Sustainable Development 8, 223–233. https://landportal.org/library/resources/issn-1913-9063-e-issn-1913-9071/land-policies-land-based-development-programs-and

[50] Bartsch, J.D., Moore, C.W., 2015. Resolving Land Disputes: Effective Procedures & Strategies. CDR Associates, Ministry of Justice, Asia Foundation. https://landportal.org/library/resources/resolving-land-disputes

[51] Bradley, A., Weerahewa, J., Vickers, B., Palmer, D., Aggarawal, S., 2016. Land Tenure Considerations in Sri Lanka’s Proposed National REDD+ Strategy - UN-REDD Programme Collaborative Online Workspace. Sri Lanka UN-REDD Programme, Battaramulla. https://landportal.org/library/resources/land-tenure-considerations-sri-lanka%E2%80%99s-proposed-national-redd-strategy