Azerbaijão - Contexto e Governança Fundiária

^{Vilarejo de Laza, Montanhas do Cáucaso, foto de Adam Jones, licença, Creative Commons Attribution-Share Alike 2.0 Generic license.}

No início do século XIX, a Transcaucásia, uma área que incluía a atual Geórgia, o Azerbaijão e a Armênia, foi incorporada ao império russo.² Após a queda do império, em 1918, foi estabelecida a República Democrática do Azerbaijão, que foi submetida ao domínio soviético em 1920. Como parte da União Soviética, todas as terras e meios de produção foram mantidos sob propriedade do Estado, com terras produtivas divididas em fazendas estatais (sovkhoz), fazendas coletivas (kolkhoz) e lotes auxiliares para produção doméstica.³

Em outubro de 1991, o Azerbaijão declarou independência em meio ao colapso da União Soviética. Por volta dessa época, o conflito territorial com a Armênia sobre a região de Nagorno-Karabakh se transformou em uma guerra total (consulte a seção de conflitos de terra). Embora tenha sido acordado um cessar-fogo em 1994, o conflito continua entre os dois países, e uma nova guerra eclodiu em 2020. Desde 1993, o Partido do Novo Azerbaijão tem sido o partido político no poder, inicialmente sob a liderança de Heydar Aliyev e, posteriormente, por meio de seu filho, Ilham Aliyev.

A economia do Azerbaijão tem se beneficiado consideravelmente das reservas de petróleo e gás. O petróleo representou regularmente mais de 30% do PIB durante a década de 2000. A receita contribuiu para uma queda geral acentuada nas taxas de pobreza no país, apesar de o setor ter uma baixa taxa de emprego de menos de 10% da população.⁴ Em 2014, a economia sofreu uma desaceleração devido à queda dos preços do petróleo. Isso foi agravado por desafios recentes como o surto da pandemia de COVID-19, a escalada do conflito com a Armênia em 2020 e a invasão russa da Ucrânia em 2022. Para evitar uma dependência econômica do petróleo, agravada pelo esgotamento dos recursos e pela volatilidade do mercado, o país está procurando diversificar sua economia e tem olhado para a agricultura como fonte de exportações, empregos domésticos e segurança alimentar. O país também está desenvolvendo infraestrutura para enfatizar seu potencial econômico como uma ponte terrestre entre a Europa e a Ásia, operando como um centro de logística regional.⁵

Legislação e regulamentação de terras

Em 1995, o Azerbaijão adotou uma nova constituição por meio de um referendo nacional.⁶ O artigo 13 estabelece três formas de propriedade (estadual, municipal, privada). O artigo 29 permite que os(as) cidadãos(ãs) possuam, usem e disponham de propriedade privada, inclusive terras.

Após a independência, mais de 52 decretos foram emitidos até 2003, orientando a reforma agrária. No entanto, apenas algumas iniciativas iniciais foram adotadas para começar o processo de privatização de terras, incluindo:

• Estabelecimento do Comitê Estadual de Geodésia e Cartografia em 1991 e do Comitê Estadual de Terras em 1992. Em 2001, os comitês se fundiram e se tornaram um Comitê Estadual de Terras e Cartografia (consulte a seção de classificações de posse de terra para obter mais detalhes).

• Lei de 1993 sobre Privatização de Propriedade Estatal, que estabeleceu os princípios e procedimentos gerais para a privatização de terras.

Foi somente mais tarde que os mecanismos da reforma foram colocados em ação, um pouco mais tarde do que os países vizinhos da Transcaucásia, Armênia e Geórgia.⁷ Isso foi instigado pelo decreto presidencial de 2 de março de 1995, nº 155-IQ, que estabeleceu uma Comissão Estatal de Reforma Agrária (SARC - sigla em inglês). Em seguida, a Lei de Reforma Agrária de 1996 estabelece responsabilidades e procedimentos para o processo de dissolução de fazendas estatais e coletivas e lotes auxiliares. O Comitê de Terras do Estado dividiu a terra em parcelas, com os(as) cidadãos(ãs) inicialmente recebendo ações de terras não especificadas. As terras restantes foram divididas em terras estaduais e municipais.

Após um início lento, o processo se acelerou em 1998⁸. Esse período foi instigado pelo Decreto Presidencial de 10 de janeiro de 1997, nº 534, "Sobre a confirmação de alguns atos legais que proporcionam a implementação da reforma agrária". As leis para apoiar a implementação da reforma incluíam:

• A Lei sobre Cadastro de Terras do Estado, Monitoramento de Terras e Organização do Uso do Solo (1998) apoia a conversão de ações de terras em títulos para parcelas designadas. 

• A Lei de Arrendamento de Terras (1998) regulamenta as condições de arrendamento, que podem envolver terras estaduais, municipais e privadas. Estrangeiros(as), assim como cidadãos(ãs) e pessoas jurídicas, podem arrendar terras.

• A Lei sobre Mercados de Terras (1999) estabelece regras e regulamentações sobre mercados fundiários, afirmando que tanto pessoas jurídicas quanto cidadãos(ãs) azerbaijanos(as) podem atuar como proprietários(as), usuários(as), credores(as) hipotecários(as) e mutuários(as), participando de diversos tipos de transações fundiárias.

O Código de Terras de 1999 é atualmente a estrutura jurídica geral que orienta os princípios sobre propriedade, uso e arrendamento, transferência e compensação de terras.⁹ Ele fornece detalhes sobre registro, avaliação e tributação de terras e proíbe que estrangeiros(as) comprem terras. O Código de Terras também permite a privatização de terras aráveis e prados, mas coloca as pastagens sob controle do Estado.¹⁰

A partir do ano 2000, outras reformas envolveram a privatização contínua de lotes agrícolas, bem como de unidades de produção estatais. Houve uma revisão dos sistemas de administração de terras para lidar com todas as mudanças da década anterior. A regulamentação de 2009 determina que as terras estaduais e municipais só podem ser privatizadas por meio de leilão aberto, com o objetivo de criar um processo mais transparente.

Classificações de posse de terra

Após a independência do Azerbaijão, as três formas de propriedade da terra, conforme estabelecido na constituição, são:

• Terras estatais: As terras agrícolas de propriedade do Estado são, em sua maioria, pastagens, e todas as terras aráveis de propriedade do Estado são arrendadas para fazendas corporativas¹¹ .
•  Terras municipais: Os municípios são instituições autônomas que representam a sociedade civil e não fazem parte da administração pública em geral. No entanto, há preocupações de que eles não tenham a capacidade necessária para gerenciar e manter suas terras.¹² .
• Terras privadas: Os(as) proprietários(as) de terras privadas têm o direito de usar, arrendar ou possuir suas terras, com a obrigação de pagar impostos anuais sobre a mesma. Na agricultura, isso resultou na prevalência de pequenas fazendas e famílias, onde 88% das fazendas operam em menos de 5 hectares de terra.¹³ .

Um relatório de 2018 do Banco Asiático de Desenvolvimento informa que 57% das terras são estatais, 24% municipais e 20% privadas.¹⁴ É possível fazer arrendamentos em todos os tipos de terras. O Código de Terras de 1999 subdivide as terras nas seguintes categorias:

• Terras para fins agrícolas

• Terras de assentamentos residenciais (cidades, assentamentos e assentamentos rurais residenciais)

• Terras para fins de indústria, defesa, transporte, comunicação e outros fins

• Terras de territórios especialmente protegidos

• Terras do fundo florestal

• Terras do fundo de água

• Terras do fundo de reserva

A reforma que envolveu a privatização de terras foi concluída em 2004, um processo considerado por vários comentaristas como tendo ocorrido de maneira equitativa. Na agricultura, isso envolveu a privatização de 76% do total de terras aráveis e 70% do total de pastagens, com os pastos permanecendo em propriedade do Estado.¹⁵ A distribuição de terras incluiu parcelas para cultivo e lotes de quintal para consumo pessoal.¹⁶ Inicialmente, as famílias rurais receberam apenas certificados em papel com direito a ações em terras ainda não especificadas. Entre 1997 e 1998, houve a distribuição de parcelas físicas. Parcelas de tamanho igual (levando em conta a localização e a qualidade do solo) foram distribuídas por meio de sorteio em nível de vilarejo. No total, o processo estabeleceu cerca de 870.000 fazendas familiares com uma média de 1,6 hectares de terra agrícola.¹⁷ O setor compreende fazendas de pequeno e médio porte, cultivadas principalmente pelos(as) próprios(as) proprietários(as) de terras familiares, com algumas fazendas corporativas maiores. Desde 2016, o Azerbaijão vem trabalhando em uma Estratégia Nacional de Consolidação, com o receio de que a crescente fragmentação das fazendas familiares esteja afetando negativamente a produtividade agrícola

_{Plantação de chá no distrito de Lankaran, foto do Presidential Press and Information Office, licença Creative Commons Attribution 4.0 International.}

O Comitê Estadual de Terras (criado em 1992) assumiu a função administrativa principal, liderando a reforma agrária entre 1995 e 2000. Em 2001, ele se fundiu com o Comitê Estadual de Geodésia e Cartografia (formado em 1991) para se tornar o Comitê Estadual de Terras e Cartografia (SLCC - sigla em inglês). O apoio adicional à privatização e ao gerenciamento de terras estatais foi fornecido por meio da criação, em 2005, do Comitê Estadual de Gerenciamento de Propriedade Estatal. Em 2009, ele mudou para o Comitê Estatal para Questões de Propriedade (SCPI - sigla em inglês) e, em 2019, para o Serviço Estatal para Questões de Propriedade sob o Ministério da Economia da República do Azerbaijão.

Também em 2005, foi criado o Serviço de Registro de Imóveis do Estado, seguido pelo Projeto de Registro de Imóveis do Estado, que funcionou de 2007 a 2013 (consulte a seção de inovações de governança fundiária). Os Poderes Executivos de Rayon são responsáveis pela gestão local de terras estaduais em Rayons ou distritos e pela gestão municipal de terras. No entanto, há falta de moradias baratas e acessíveis, e os blocos de apartamentos existentes estão se deteriorando, pois a privatização não levou em conta as necessidades de gerenciamento e manutenção.¹⁸

Tendências de uso do solo

De acordo com a FAOSTAT, em 2020, as terras cultiváveis representavam 27,2% das terras nacionais. Isso representa um ligeiro aumento em relação aos 23,2% de todas as terras em 1992.¹⁹ Embora o setor agrícola tenha diminuído sua contribuição para o PIB (5,9% em 2021), ele mantém um alto nível de emprego nacional (36% em 2019).²⁰ TAs culturas mais importantes incluem trigo, milho, algodão, batata, melão, beterraba sacarina, girassol e tabaco.

A pecuária é a atividade agrícola mais importante, com 27,9% das terras nacionais sendo ocupadas por pastagens permanentes.²¹ Durante os períodos de governo czarista e soviético, houve tentativas de suprimir as atividades nômades, principalmente durante as campanhas de coletivização.²² Entre 1991 e 1999, o setor pecuário diminuiu, pois os animais eram consumidos ou vendidos para atender às necessidades imediatas no Azerbaijão pós-soviético, enquanto a privatização inicial das terras pouco contribuiu para apoiar as atividades nômades. O Código de Terras de 1999 colocou todas as pastagens sob o controle do Estado, terras que poderiam ser arrendadas para fazendas de pastoreio, geralmente sob um contrato de até 15 anos. Com a melhora da economia, os preços da carne aumentaram e o pastoreio se tornou mais atraente, com a entrada de novos empresários no setor e o consequente aumento dos preços de arrendamento de terras. Como resultado, houve um aumento na concorrência.

As florestas ocupam 13,1% das terras nacionais (dados de 2020 da FAOSTAT), um aumento em relação aos 11% de 1992, o que pode ser atribuído à regeneração natural e não às áreas recém-plantadas. Há uma distribuição desigual de florestas no país, embora 85% da cobertura seja encontrada em regiões montanhosas.²³ As florestas são de propriedade do Estado e gerenciadas pelo Departamento de Desenvolvimento Florestal do Ministério de Ecologia e Recursos Naturais. A governança é fundamentada no Código Florestal de 1997 e na Lei de Proteção Ambiental de 1999.

O Azerbaijão representa um local de alto risco para os impactos da mudança climática e é particularmente propenso a inundações, resultando em deslizamentos de terra e deslizamentos de lama em sua área montanhosa.²⁴ A degradação da terra também pode ser atribuída à exploração excessiva da mesma (incluindo o sobrepastoreio), ao desmatamento e aos métodos de irrigação inadequados.²⁵

A maioria das pessoas vive em áreas urbanas do Azerbaijão, as quais, em 2020, representavam 56,4% da população nacional.²⁶ De longe, a maior aglomeração é encontrada na capital, Baku, com 2,4 milhões de pessoas em 2022. A cidade foi construída com base na descoberta e nos lucros do petróleo na região. Após a independência, Baku passou por uma ampla reestruturação à medida que os edifícios soviéticos foram demolidos, tornando-se um centro de comércio, turismo e cultura. A política e a regulamentação do planejamento do uso do solo urbano são orientadas pelo Comitê Estadual de Planejamento Urbano e Arquitetura (SCUPA - sigla em inglês), criado em 2006, usando o Código de Planejamento Urbano e Construção de 2012 ²⁷ .

^{Baku, a capital do Azerbaijão, à noite, foto do Presidential Press and Information Office, Creative Commons Attribution 4.0 International license.}

Investimentos e aquisições de terras

Embora seja uma das nações produtoras de petróleo mais antigas do mundo, o Azerbaijão só se tornou uma economia significativa baseada no petróleo após a conclusão do oleoduto Baku-Tbilisi-Ceyhan em 2005. O investimento estrangeiro aumentou consideravelmente a partir desse ponto, contribuindo para que o país atingisse o status de renda média-alta em 2009.²⁸ The oil and gas sector attracts over half of all foreign investment coming into the country, providing 90% of exports.²⁹ No final de 2020, o gás comercial passou pela primeira vez do Azerbaijão para o mercado europeu por meio do Gasoduto Trans Adriático.³⁰ Outros programas de infraestrutura de grande escala com foco na conectividade incluem a ferrovia Baku-Tbilisi-Kars, o Novo Porto Internacional de Comércio Marítimo de Baku e a construção de uma ferrovia para o Irã

^{Trem de carga de petróleo, Baku 1875-1900, fonte: Império Romanov, sem restrições de direitos autorais conhecidas.}

Para diversificar a economia, o governo do Azerbaijão vem tentando estimular o setor agrícola há muito tempo. Em 1999, um decreto presidencial concedeu aos(ás) produtores(as) agrícolas uma isenção de cinco anos do imposto sobre a terra, e uma lei dois anos depois concedeu mais incentivos a empresas e produtores(as) individuais ³¹ .

Pessoas físicas e jurídicas estrangeiras não podem comprar, mas podem alugar terras no Azerbaijão.³² Podem comprar moradias, embora o terreno embaixo deva ser alugado. Em relação à aquisição de terras, a constituição garante que ninguém perderá suas terras sem seu consentimento ou por meio de uma decisão de um tribunal, em ambos os casos garantindo o pagamento de uma indenização justa. Isso é confirmado no Código de Terras, no Código Civil e na Lei de Aquisição de Terras. Essa última específica sobre reassentamento involuntário, processo de aquisição, indenização e avaliação e mecanismos de reclamação.³³ Uma importante instituição relacionada é a Inspetoria de Aquisição de Terras, criada em 2011 para relatar, supervisionar e monitorar as aquisições. No entanto, muitos relatórios, inclusive o da Bertelsmann Stiftung com seu Índice de Transformação, questionam a segurança real da propriedade privada, com a aplicação deficiente das leis e as necessidades estatais de desapropriação com uma interpretação ampla para a aquisição de terras ³⁴ .

Conflitos territoriais

A história pós-soviética do Azerbaijão tem estado cercada por um conflito territorial contínuo com a Armênia.³⁵ Na formação da União Soviética, a região de Nagorno-Karabakh, com uma população majoritariamente armênia, foi colocada como uma região autônoma dentro da República Socialista Soviética do Azerbaijão. Durante a glasnost (a política soviética de abertura e transparência), os(as) armênios(as) exploraram a possibilidade de incorporar Nagorno-Karabakh à sua república, uma medida percebida pelos(as) azerbaijanos(as) como um plano para tomar a terra à força. Em 1991, Nagorno-Karabakh se declarou uma república independente sem o consentimento e a participação dos(as) residentes azerbaijanos(as) de Nagorno-Karabakh, o que levou à Primeira Guerra de Karabakh (1992-1994). Quando o cessar-fogo dessa guerra foi acordado em 1994, a Armênia reivindicou a maior parte de Nagorno-Karabakh e dos distritos vizinhos, que compreendiam cerca de 20% do território do Azerbaijão anterior a 1991.

De 27 de setembro a 10 de novembro de 2020, uma segunda guerra resultou na recaptura de grande parte do território tomado pela Armênia durante a Primeira Guerra de Karabakh pelo Azerbaijão.³⁶ Apesar de um cessar-fogo subsequente, um acordo de paz duradouro ainda não foi assinado, e o conflito continua acontecendo em várias mídias além do campo de batalha.

Direitos da mulher à terra

Há uma forte base jurídica para a igualdade de gênero no Azerbaijão, mas falta uma integração de gênero em toda a política estatal para alcançá-la. A Constituição afirma direitos e liberdades iguais para todos e todas as cidadãs, independentemente do gênero (artigo 25), e direitos iguais de propriedade (artigo 29).³⁷ Os Códigos de Casamento e Família afirmam direitos iguais sobre a propriedade adquirida no casamento, e as violações são puníveis de acordo com o Código Penal. O Comitê Estadual para Assuntos da Família, da Mulher e da Criança da República do Azerbaijão foi criado em 2009, com o mandato de coordenar todos os órgãos e programas governamentais.³⁸ No entanto, o comitê não está inserido em todo o governo.

As estruturas sociais continuam sendo dominadas pelos homens no Azerbaijão. Mesmo com os mesmos direitos legais que os homens, há uma diferença salarial entre os gêneros que discrimina as mulheres.³⁹  Há uma relativa paridade de participação de gênero na educação geral até o nível superior, mas há pouca participação de mulheres no treinamento vocacional. O emprego também é estratificado em torno de certas profissões, como os altos cargos do governo, que são ocupados por homens. Atualmente, há apenas uma mulher ocupando um cargo no gabinete, a saber, Bahar Muradova, chefa do Comitê Estadual para Assuntos da Família, Mulheres e Crianças. No entanto, a presidenta do parlamento recentemente eleito é mulher e há 21 mulheres entre os 121 membros da Assembleia Nacional. Uma pontuação do índice de desigualdade de gênero de 2019 coloca o Azerbaijão atrás de países do Leste Europeu, Turquia, Geórgia e Rússia.

A propriedade da terra no cadastro formal não é agregada por gênero. De acordo com a mais recente pesquisa de orçamento familiar do estado, os homens que chefiam uma família têm maior probabilidade de possuir terras do que uma mulher que é chefa de família.⁴⁰ As famílias chefiadas por mulheres também tendem a ter lotes menores. Isso significa que as mulheres geralmente têm menos acesso a serviços, finanças e recursos agrícolas. Isso ocorre apesar da tendência de os homens migrarem para as áreas urbanas, deixando as mulheres cuidando das residências rurais. Em geral, é aceito que os homens herdem e administrem a terra, mesmo que não haja impedimentos legais para que as mulheres o façam.

Inovações na governança de terras

Há vários projetos de grande escala que contribuíram para a propriedade e administração de terras, vinculados à reforma agrária, especialmente a privatização de terras estatais. Alguns dos principais projetos são apresentados a seguir:

• O Projeto de Registro de Imóveis do Estado ocorreu de 2007 a 2013 e foi financiado pelo Banco Mundial. O objetivo do projeto era desenvolver um sistema de registro de imóveis unificado, confiável, transparente e eficiente para registrar direitos de propriedade envolvendo terras rurais e urbanas. O sistema tem cobertura nacional e usa tecnologias digitais com lojas "unificadas" descentralizadas. O objetivo é beneficiar os mercados fundiários e, ao mesmo tempo, apoiar a gestão de propriedades estatais ⁴¹ .

•  A Comunidade Europeia e a Autoridade Sueca de Mapeamento Cadastral e Registro de Terras forneceram apoio ao Comitê Estadual de Terras e Cartografia. O objetivo dessa iniciativa era desenvolver um sistema moderno de registro fundiário. O aprimoramento dos bancos de dados cadastrais seguiu as regras de avaliação de terras e avaliação econômica que se encaixam nos padrões de avaliação da UE.⁴².
• De 2016 a 2019, a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura apoiou um projeto para tratar da fragmentação de terras após a privatização no final da década de 1990, com o objetivo de melhorar a produtividade agrícola à medida que a economia se afasta da dependência da produção de petróleo. O projeto envolveu a formulação de uma minuta da Estratégia Nacional de Consolidação de Terras, a implementação de um projeto piloto de consolidação de terras e o treinamento e a capacitação.⁴³

Para saber mais

Sugestões do autor para leituras adicionais

A sugestão do autor para leitura adicional inclui dois relatórios do Banco de Desenvolvimento da Ásia. Em primeiro lugar, existe o relatório de 2014 Country Assessment on Land Acquisition and Resettlement Azerbaijan (Avaliação do país sobre aquisição de terras e reassentamento no Azerbaijão), que oferece uma boa visão geral da reforma e da privatização de terras, vinculando-as aos processos de aquisição. ⁴⁴ Em segundo lugar, para uma análise das questões de terra e desenvolvimento urbano, consulte o relatório de 2017 Strengthening Functional Urban Regions in Azerbaijan (Fortalecimento de regiões urbanas funcionais no Azerbaijão).⁴⁵ Em 2022, a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura publicou o National Gender Profile of Agriculture and Rural Livelihoods (Perfil Nacional de Gênero da Agricultura e dos Meios de Subsistência Rural), que traz informações úteis sobre a posse de terras agrícolas e como os papéis de gênero influenciam os meios de subsistência rurais e a segurança alimentar.⁴⁶ O documento de 2015 Implementation of pasture leasing rights for mobile pastoralists - a case study on institutional change during post-socialist reforms in Azerbaijan (Implementação de direitos de arrendamento de pastagens para pastores(as) móveis - um estudo de caso sobre mudanças institucionais durante reformas pós-socialistas no Azerbaijão), de Regina Neudert, Michael Ruehs e Volker Beckmann, oferece uma visão importante dos desafios que os pastores(as) enfrentaram, tanto durante a era soviética quanto depois, durante a reforma agrária em um Azerbaijão independente.⁴⁷

Linha do tempo - marcos na governança da terra

1920 - A República Democrática do Azerbaijão é incorporada à União Soviética

Esse fato ocorreu após o estabelecimento da República dois anos antes, após a queda do império russo.

1991 - O Azerbaijão declara independência

Isso ocorre em meio ao colapso da União Soviética.

1992-94 - Primeira Guerra de Karabakh

Conflito territorial entre o Azerbaijão e a Armênia que continua até os dias atuais.

1995 - Uma nova constituição é adotada por referendo nacional

O artigo 13 estabelece três formas de propriedade (estadual, municipal e privada).

1996-2004 - Redistribuição e privatização de terras

O processo estabeleceu cerca de 870.000 propriedades familiares com uma média de 1,6 hectares de terras agrícolas.

1999 - Promulgação do Código de Terras

Funciona como uma estrutura jurídica fundamental para os princípios de propriedade, uso e arrendamento, transferência e compensação de terras.

2005 - Conclusão do oleoduto Baku-Tbilisi-Ceyhan

Isso possibilitou o aumento da riqueza nacional como uma economia baseada no petróleo.

2020 - Segunda Guerra de Karabakh

O Azerbaijão recupera os territórios ocupados.

2022 - A capital, Baku, alcança 2,4 milhões de habitantes

Como uma cidade primária, Baku detém quase um quarto da população nacional.