Iraque - Contexto e governança fundiária

^{Um homem trabalhando nos pântanos iraquianos, Foto de UNDP, Licença CC BY-ND 4.0.0.}

A estrutura jurídica dos direitos à terra no Iraque baseia-se em vários recursos. A lei islâmica e a lei da era otomana continuam influenciando as questões fundiárias, bem como os modelos europeus de lei e administração do passado.² Isso resultou em uma mistura de tradições jurídicas ocidentais e do Oriente Médio que é adotada por seu sistema de direito civil³.

O Iraque está se esforçando para fazer a transição da estabilização para o desenvolvimento sustentável. Embora o Estado Islâmico do Iraque e do Levante (ISIL - sigla em inglês) tenha sido derrotado territorialmente no país, as consequências continuam definindo a capacidade do país de avançar como um estado estável, resiliente e coeso.⁴

Os direitos à terra e à propriedade (direitos HLP) no Iraque são um componente importante da recuperação após o conflito com o ISIL. O mais recente destruiu 138.000 casas e cerca de 6 milhões de iraquianos(as) fugiram de suas casas.⁵ Entretanto, aqueles(as) que conseguiram retornar às suas cidades de origem ainda estão lutando para garantir o acesso à propriedade.

Cerca de 3,3 milhões de pessoas deslocadas internamente (IDP - sigla em inglês) estão encontrando reclamantes que foram deslocados(as) de expropriações anteriores.⁶ Analisando grupos especiais, como as mulheres, constatou-se que elas sofrem com a pobreza, com abrigos inadequados, com o medo de despejo e com a incapacidade de reivindicar os direitos de HLP. A situação é complexa, pois as pessoas deslocadas geralmente residem em moradias inadequadas, sem nenhum contrato formal de locação, o que dificulta o consentimento de reivindicações de propriedade e a busca de indenização⁷. Nesse sentido, foi dada atenção especial à capacidade das leis e instituições atuais de proporcionar um ambiente sócio político estável que possa gerenciar diferentes prioridades em relação aos direitos à terra e à propriedade.

Antes do ISIL, o mercado imobiliário era inacessível para os grupos de baixa e média renda, o que resultou em alguns milhares de assentamentos informais, especialmente nas grandes cidades, exacerbando os problemas de posse após o ISIL.

O governo iraquiano está buscando construir uma economia diversificada. Ele desenvolveu a visão 2030, à qual todos os ministérios e governos locais devem aderir e implementar programas estratégicos para concretizar essa visão. O setor legislativo também está apoiando a visão. Uma declaração recente emitida em 2023 pela suprema corte federal iraquiana comprometeu-se a eliminar a discriminação entre os(as) cidadãos(ãs) que buscam o direito de propriedade e a cumprir o objetivo do governo de fornecer terras a todos(as) os(as) cidadãos(ãs).⁸

Conflitos de terra e deslocamento

Historicamente, os conflitos entre grupos religiosos marcaram a contestação dos direitos de propriedade. Esses conflitos foram particularmente pronunciados nas áreas do norte, afetando fortemente os grupos sunitas e minoritários.

No contexto da campanha de arabização, o governo transferiu árabes para áreas de assentamento de curdos e outras minorias em grande escala. Na década de 1970, grupos yazidis foram despejados(as)/deportados(as) à força e reassentados(as) em 11 cidades coletivas depois que suas aldeias foram destruídas.⁹ O "Decreto do Conselho de Comando Revolucionário" (Revolutionary Command Council Decree, RCCD) forneceu a base legal para esse programa, que autorizou o confisco de propriedades pertencentes a partidários do Movimento Nacional Curdo. O objetivo era desencorajar os(as) yazidis a apoiar o movimento e facilitar seu controle urbano. A terra nessas cidades nunca foi formalmente registrada, pois o sistema Bathiest (o estado iraquiano entre 1968 e 2003) forçou os(as) yazidis a abandonar seu estilo de vida nômade. O governo impediu que as comunidades yazidis tivessem propriedade formal em Sinjar e, após a derrota do ISIL, todos os processos oficiais de alocação de terras foram congelados devido ao conflito político entre as autoridades centrais e a região do Curdistão do Iraque.

Na prática, devido a essa política discriminatória que estava em vigor até 2003, os sucessivos governos iraquianos atrasaram a implementação do Artigo 140, que descreve um roteiro para definir os limites finais do território a ser administrado pelo Governo Regional do Curdistão¹⁰. Dessa forma, os(as) yazidis não tinham acesso a um documento de propriedade "TAPU" e não podiam solicitar empréstimos para construção. Por outro lado, os(as) árabes podiam registrar oficialmente suas propriedades sob o governo do Partido Baath¹¹, mas apenas cerca de 10% dos(as) que viviam em Ninewa haviam registrado formalmente suas propriedades¹².

Após 2003, o governo cancelou a maioria dos contratos agrícolas de longo prazo entre os estados iraquianos e os sunitas que se mudaram para áreas minoritárias durante a Campanha de Arabização. Em 2003, o Mecanismo de Reconciliação de Propriedades do Iraque (IPRF - sigla em inglês) foi criado com o objetivo de coletar "reivindicações de propriedades reais e resolver prontamente essas reivindicações de forma voluntária, justa e criteriosa."¹³ Como sucessor do IPRF, o Conselho de Governo Provisório do Iraque (IGC - sigla em inglês) aprovou a criação de um novo órgão, a Comissão de Reivindicações de Propriedade do Iraque (IPCC - sigla em inglês), em 2004. Essa comissão prevê a liquidação de reivindicações de propriedade ocorridas entre 1968 (quando o Partido Ba'ath tomou o poder no Iraque) e 2003. ¹⁴ No pós-conflito, a falta de provas e registros legais relacionados à propriedade de HLP em Sinjar criou desafios para o retorno dos grupos, e Sinjar foi caracterizada como uma das áreas de menor retorno no Iraque. Apenas 34% dos(as) habitantes retornaram a Sinjar, em contraste com cerca de 78% do total de iraquianos(as) que voltaram para casa de outras áreas em 2019.¹⁵

As recentes discussões em andamento entre o governo e a comunidade internacional concentram-se na atual estrutura legislativa e institucional no contexto das trajetórias históricas até o presente dos problemas de direitos fundiários e do desenvolvimento de leis e instituições fundiárias e de propriedade¹⁶. O governo iraquiano utilizou ferramentas legais para lidar com os direitos de propriedade no período pós-conflito. Uma delas é fornecer aos(as) deslocados(as) internos(as) um pequeno incentivo econômico para que deixem de ocupar irregularmente propriedades imobiliárias de outros(as) deslocados(as) internos(as), conforme estabelecido pelo Decreto 262 de 2008 do Conselho de Ministros.¹⁷

Além disso, a Lei 20 estabeleceu um programa de indenização para famílias que comprovem a destruição de bens em decorrência do conflito. A lei, alterada em 2015, foi aplicada de 2003 até o presente. Vários escritórios de registro de imóveis foram saqueados pelo EI, o que levou à destruição de cadastros e registros de direitos de propriedade. Os atos intencionais tinham o objetivo de enfraquecer as instituições jurídicas iraquianas e reivindicar "terras muçulmanas"; no entanto, os documentos de propriedade reemitidos pelo EI não eram legalmente reconhecidos pelo governo iraquiano.¹⁸O longo tempo de processamento e os desafios de realizar a restituição continuam sendo um obstáculo para a implementação do programa de indenização¹⁹. A corrupção no sistema fundiário, especialmente nas províncias libertadas, levou à pilhagem de terras do Estado e à destruição de locais históricos (Muro de Ninewa etc.).

Legislação e regulamentação de terras

O Iraque é um país rico em termos de legislações relevantes para os direitos de moradia, terra e propriedade (HLP - sigla em inglês).²⁰ Ao lidar com as consequências do conflito e em resposta ao deslocamento, o Estado iraquiano criou várias instituições legais formais que foram categorizadas por um alto grau de incerteza devido às limitações de implementá-las uniformemente²¹.

A maioria das áreas sensíveis afetadas pela arabização é coberta por um recurso legal inscrito no Artigo 140 da Constituição, que exige um referendo na área geográfica disputada. Após a invasão dos EUA em 2003, a "Comissão de Reivindicações de Propriedade do Iraque" foi criada para tratar das violações dos direitos de propriedade.

A Constituição da República do Iraque de 2005 estipula em seu artigo 27 que uma lei deve regular as disposições relacionadas à preservação e ao gerenciamento da propriedade estatal. Em 2010, mais de 75% das reivindicações de restituição e compensação de propriedade ainda estavam pendentes desde antes da criação da Comissão de Reivindicações de Propriedade e apenas cerca de 8,2% de suas decisões foram executadas em março de 2015.²²

A história e as práticas das leis fundiárias no Iraque remontam a milhares de anos, desde o período babilônico, durante o reinado de Hamurabi, em 1810 a.C., até o período do domínio do Califado Otomano, que começou em meados do século XVI d.C., em 1534. Na era otomana, foram criados departamentos especiais para realizar o registro de alienações de imóveis, chamados de Departamento Khakani Daftar. O sistema de terras naquele período era chamado de Sistema Tabu (título de propriedade) e o departamento responsável pelo registro de imóveis era conhecido como Departamento Tabu. No entanto, outras concessões de títulos foram proibidas após 1881, e os otomanos fizeram várias tentativas nos 30 anos seguintes para recuperar as terras²³.

Durante o período do Mandato Britânico, que durou mais de uma década, de 1920 a 1932 d.C., houve uma tendência de cooperar com os líderes tribais e dar a eles amplos poderes. Os sistemas fundiários apoiavam as regras feudais de propriedade de terras, o que deixou muitos(as) camponeses(as) sem terras e propriedades. Durante esse período, o Registro de Terras foi estabelecido e uma ordem foi emitida para revisar os títulos de terra 'Tabu'²⁴ .

O sistema jurídico pluralista do Iraque baseia-se em instituições estatais e consuetudinárias, além da lei "Sharia". Estabelecido pelo Império Otomano, ele se concentrou fortemente no reforço do poder político existente por meio da alocação de grandes propriedades de terra a indivíduos influentes que apoiavam o regime²⁵. Uma série de reformas agrárias expropriou os(as) oligarcas iraquianos(as) após um golpe militar em 1958 que concedeu o poder ao regime baathista. Essas reformas agrárias em larga escala foram implementadas nas áreas rurais do Iraque, limitando o tamanho das propriedades de terra e permitindo a propriedade coletiva²⁶. O sistema islâmico religioso havia estabelecido suas próprias leis fundiárias, regulamentando a propriedade em administrações específicas e em toda a maioria muçulmana²⁷.

^{Fig. 1 28 Principais fatores que influenciam o sistema local de posse de terra no Iraque}

A Autoridade Provisória da Coalizão estabeleceu a Comissão de Reivindicações de Propriedade do Iraque, que se concentrava principalmente na coleta e no julgamento de reivindicações de propriedade real. Essa comissão foi então substituída pela Comissão para Resolução de Disputas sobre Propriedade Imobiliária (CRRPD - sigla em inglês). A "CRRPD" recebeu mais de 164.000 reivindicações em todo o país e uma comissão em Bagdá foi responsável pela apelação, permitindo que cerca de 24.350 árabes (Wafidin) solicitassem indenização ao comitê do Artigo 140. A aprovação da indenização foi concedida a 16.500, e cerca de 8.602 Wafadin receberam a indenização e retornaram às suas províncias de origem²⁹. No período entre 1991 e 2003, um grande número de terras foi distribuído nas cidades para os soldados, mártires e oficiais, o que incentivou a especulação com as terras.³⁰

Classificações de posse de terra

Embora o sistema legal de administração de terras abranja todo o país, ele é centralizado e há dificuldade em aplicar o sistema administrativo em áreas periféricas. Tradicionalmente, as terras no Iraque são organizadas em categorias derivadas da lei Sharia, conforme mostrado na tabela 1.

A maioria das terras é classificada como "miri", tecnicamente de propriedade do Estado, mas pode ser detida e usada por indivíduos, que também têm direitos de transferência (ou "tasarruf"). A "miri" não está articulada na lei Sharia, mas é regulamentada pelo código estadual. As terras comunais ao redor da aldeia são comumente usadas pelos seus membros e a posse de lotes refere-se a uma forma de direitos de residência que se aproxima dos direitos de propriedade.

Além disso, os arrendamentos são uma forma de posse com variações de períodos de tempo. Durante o final do período Ba'athist, os(as) apoiadores(as) do regime receberam terras do governo. Os processos de transação de propriedade, registro e solicitação de melhorias eram demorados, mas aparentemente eficazes. Em 2005, cerca de 96% dos(as) proprietários(as) de terras haviam registrado suas propriedades e menos de 3% tinham hipotecas.³¹

No entanto, títulos fraudulentos se tornaram cada vez mais comuns após a Segunda Guerra do Golfo, devido à deterioração das autoridades e instituições.

^{Tabela (1) Categorias de posse de terra, práticas e fonte legal (Alossmi e Ahmed 2015)32}

Várias reivindicações de propriedade e a destruição de registros públicos também aumentaram a pressão após a queda do regime Ba'athist em 2003.³³ A incapacidade de fornecer direitos fundamentais à terra e de lidar com estruturas regulatórias inadequadas e mecanismos financeiros fracos levou à insegurança da posse no Iraque.

Como consequência da situação política, um grande número de pessoas migrou para as cidades iraquianas e para o exterior. De acordo com um relatório da UNRWA, em 2012, cerca de 19 milhões de pessoas buscaram refúgio no Iraque, além de 2,2 milhões que cruzaram as fronteiras para os países vizinhos.³⁴ O deslocamento resultou em problemas significativos para milhões de famílias garantirem seus direitos de posse de terra, bem como para as autoridades controlarem essa migração em meio à instabilidade política.

As instituições oficiais responsáveis pelo registro e titulação de terras são o Departamento de Administração de Terras do Ministério da Justiça e os Departamentos de Registro de Imóveis (RERD) locais. O RERD é responsável por registrar e validar transações imobiliárias, garantindo que o desenvolvimento da terra esteja de acordo com a política de uso do solo.

O governo do Iraque reconheceu a importância de resolver as disputas de terras e propriedades do antigo regime para enfrentar os desafios estruturais e adotar uma abordagem holística para garantir o sucesso da reconstrução e da reabilitação sustentável.

Várias avaliações do país identificam a ausência de boa governança, a disseminação da corrupção administrativa e financeira e a fraca prestação de contas/transparência como responsáveis pela baixa eficiência e eficácia do governo e pela baixa qualidade e capacidade de resposta dos serviços públicos no Iraque.³⁵

As intervenções governamentais mais recentes se concentraram na restituição de terras e propriedades. O Decreto 262 e a Ordem 101 foram emitidos para facilitar o retorno e as reivindicações de deslocamento devido ao conflito desde a incursão do ISIL em 2014.³⁶

As administrações de posse de terra têm fundamentos históricos que remontam a diferentes períodos, mas os sistemas fundiários atuais são muito influenciados por políticas conflitantes que controlam as reformas agrárias e os programas de desenvolvimento. A insegurança do Estado e a violência intercomunitária contribuíram para a insegurança da posse da terra. Embora o sistema legal de administração de terras cubra legalmente todo o país, o sistema é centralizado e a aplicação é um desafio nas áreas periféricas.³⁷

A nova lei imobiliária de 2022 concede aos(as) cidadãos(ãs) iraquianos(as) o direito de registrar suas propriedades. Diferentemente das leis anteriores, que incluíam um longo processo de registro, os procedimentos facilitados aprovam o registro de propriedades independentemente da garantia de evidência de propriedade sequencial e exigem apenas a posse de 5 anos ou mais. A lei também permite a possibilidade de separar o imposto de alienação de imóveis no momento do registro.³⁸

^{Fig. (2) Formulário de registro de imóveis do Iraque39}

As intervenções dos(as) doadores(as) e da comunidade internacional de desenvolvimento têm sido sólidas desde 2004. Agências como a Organização Internacional para as Migrações (OIM), a ONU-Habitat, a OHCHR e o Conselho Norueguês para Refugiados (NRC - sigla em inglês) desempenharam um papel fundamental em termos de levantar de forma persuasiva as questões fundiárias junto aos Ministérios da Fazenda e da Agricultura e defender uma solução rápida para o número de casos dos(as) yazidis.⁴⁰ Nos últimos dois anos, o NRC consertou e reconstruiu casas para mais de 5.200 pessoas em Mosul. E, por meio de seu programa de assistência jurídica, apoiou mais de 6.000 pessoas na obtenção e recuperação de documentos civis. No entanto, a falta de recursos alocados pelo governo torna o processo extremamente longo e desafiador para que as famílias voltem para suas casas.⁴¹

De acordo com um estudo realizado pela Prindex, 29% dos(as) iraquianos(as) sentem que sua posse de terra é insegura.⁴² Os(as) detentores(as) de documentos formais de terra representam 78%, os(as) detentores(as) de documentos informais representam 8%, enquanto os(as) que permanecem sem documentos são 14%.⁴³

A Comissão de Resolução de Disputas sobre Propriedades Reais (CRRPD - sigla em inglês) tem como objetivo resolver violações relacionadas a terras e propriedades ocorridas durante o antigo regime.⁴⁴ O processo tinha como objetivo principal beneficiar aqueles(as) cujas terras foram confiscadas como parte do programa de arabização e outras políticas de deslocamento sectário, recebendo reivindicações até 2007.

A Organização Central de Estatística do Iraque (CSO - sigla em inglês) é filiada ao Ministério do Planejamento. Ela realiza uma atividade estatística anual no setor de construção civil que fornece indicadores importantes para os indicadores nacionais e estima as contas internas brutas e de capital. Isso é essencial para o planejamento de desenvolvimento e projetos futuros, ao mesmo tempo em que se conhece as estatísticas atuais de custo de construção e mão de obra e o potencial de contribuição do setor privado para o desenvolvimento do setor de construção no Iraque.

Além disso, a CSO realiza uma pesquisa demográfica a cada quatro anos para atualizar a base de dados demográficos do país, considerando aspectos econômicos e geográficos.⁴⁵ Em 2023, a CSO anunciou sua contribuição como principal parceira no Programa de Atualização Social, além de outras autoridades oficiais e organizações internacionais, com o objetivo de desenvolver uma metodologia para padronizar os sistemas de seguridade social e desenvolver um Banco de Dados de Proteção Social. O programa, apoiado pela União Europeia e por outras organizações internacionais, expandirá a cobertura das redes de proteção social visando 2 milhões de candidatos(as), o que reflete em cerca de 62.000 famílias a serem contempladas em 2023.⁴⁶

Tendências de uso do solo

O uso da terra foi fortemente influenciado por sua função na economia. A área de terras agrícolas no Iraque é de 9,25 milhões de hectares, ou 21,3% da área total da terra do país, 42% dos quais são usados para pastagem, e há 37% de terras irrigadas em relação ao total de terras agrícolas. Ela está concentrada nas regiões central e sul e é usada principalmente para o cultivo de legumes e frutas. As terras cultivadas com as chuvas de inverno, que se concentram no norte do Iraque, no Curdistão, produzem cerca de um terço dos grãos alimentícios do país. As florestas cobrem pequenas áreas do Iraque, com uma área de 825 mil hectares ou menos de 2% da área do país.

Devido à conversão de grandes áreas de pastagens para o cultivo de grãos alimentícios ao longo do cerco nos anos 90 do século passado, o número de cabeças de gado no Iraque se deteriorou significativamente⁴⁷ Os sistemas de irrigação e a infraestrutura agrícola se deterioraram significativamente desde 2003. Estima-se que uma parte das terras tenha se degradado devido à salinidade do solo, ao movimento das dunas de areia e à desertificação, associados a práticas de produção insustentáveis, provocando a degradação e a erosão do solo no Iraque. Combinados, esses fatores causaram a deterioração da qualidade e da quantidade da cobertura vegetal natural, a remoção do solo superficial e, como resultado, a área total cultivada foi reduzida e a produtividade da terra e a produção de alimentos diminuíram no país.⁴⁸

O uso da terra é fortemente influenciado por seu papel na economia. Há 34 milhões de hectares, que representam cerca de 77,7% da área nacional total, que não são viáveis para a agricultura. Aproximadamente 9,5 milhões de hectares, representando 22%, são dedicados à agricultura, mas metade deles é de utilidade marginal para pastagem sazonal de gado.⁴⁹ Os dados atuais sobre a distribuição de terras são escassos, já que as várias ondas de deslocamentos reformularam significativamente a distribuição de terras no país com os retornos e deslocamentos contínuos.⁵⁰

A salinidade do solo, o movimento das dunas de areia e as tempestades de areia e poeira são alguns dos fenômenos ativos mais comuns que causam a degradação e a erosão do solo no Iraque. Combinados, esses fatores causaram a deterioração da qualidade e da quantidade da cobertura vegetal natural, a remoção da camada superficial do solo e a diminuição da produtividade da terra e da produção de alimentos. A construção de represas acima do rio também reduziu o fluxo de água, fazendo com que os pântanos e lagos secassem e criassem sedimentos que são a fonte de poeira na área.⁵¹ A perda da segurança alimentar ameaça um grande número de iraquianos(as). Cerca de meio milhão de pessoas têm necessidades humanitárias urgentes, incluindo alimentos, especialmente nas províncias de Nineveh e Anbar.⁵²

Uma das principais causas da rápida mudança no uso e na cobertura da terra é o aumento da população. A crescente demanda por assentamentos transformou as coberturas naturais de terra em outros tipos de uso do solo.⁵³ A área de terra urbana é de cerca de 1,25 milhão de hectares, ou 3% da área total. Atualmente, 71% da população total vive em áreas urbanas, e a taxa de urbanização no Iraque está crescendo a uma média de 3% ao ano. A área de terras em pousio é estimada em 8,4%.⁵⁴

Devido ao desenvolvimento urbano e à sobreposição de terras agrícolas e pomares com a área urbana em Bagdá e seus municípios, uma lei foi promulgada em 2015 para estabelecer a propriedade de terras agrícolas e pomares que estão excluídos das áreas de assentamento. Essa lei permite o estabelecimento de direitos sobre as terras adjacentes, circundantes ou localizadas dentro da área urbana e a transferência de terras agrícolas. Ela também permite mudanças em sua finalidade e que as autoridades realizem assentamentos e registros nessas terras. De acordo com o Ministério do Planejamento do Iraque, há nada menos que 4.000 complexos aleatórios em todo o país e meio milhão de famílias vivendo nessas favelas, o que equivale a cerca de três milhões de iraquianos(as). Um quarto delas está apenas em Bagdá.⁵⁵

O Iraque está comprometido com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável.⁵⁶ Dentro da Visão 2030 do Iraque, o Plano de Desenvolvimento Nacional (NDP - sigla em inglês) para 2018-2022 contempla os desafios de recuperação e reconstrução diferenciados nas áreas liberadas e, ao mesmo tempo, reconhece a necessidade de reconstrução e desenvolvimento para reformas nacionais mais amplas, incluindo aqueles que são indiretamente afetados pelo conflito. A Estrutura de Reconstrução e Desenvolvimento (RDF - sigla em inglês) para 2018-2027 descreve o compromisso e a estratégia do governo para passar da assistência humanitária e da estabilização para a recuperação, reconstrução e o desenvolvimento. Ele deve implementar progressivamente estruturas institucionais, de financiamento, de priorização, de desenvolvimento de políticas e de gerenciamento de programas coerentes. Isso também se alinha com a Estratégia de Redução da Pobreza (PRS - sigla em inglês), 2018-2022, que está ancorada principalmente nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.

^{Vida nos pântanos do Iraque, foto do PNUD Iraque, Licença CC BY-NC 4.0}

A história das questões fundiárias e da produtividade agrícola​

O complexo sistema de posse de terras no Iraque e a implementação ineficiente da reforma agrária pelo governo contribuíram não apenas para os principais desafios de governança fundiária, mas também para a baixa produtividade e o crescimento do setor agrícola ao longo dos anos. O Código de Terras Otomano de 1858 tentou impor a ordem estabelecendo categorias de terras, incluindo pesquisas e registros de propriedades fundiárias. No entanto, o registro foi feito de forma limitada e os títulos de terra eram inseguros na Primeira Guerra Mundial, e o Estado manteve a propriedade da terra sob o sistema de posse tribal.

Em 1930, a expansão da agricultura havia aumentado a demanda por títulos de propriedade para grandes proprietários(as) de terras. Em resposta, o governo promulgou uma lei em 1932 para emitir títulos de terra e acelerar o processo de registro que resultou na titulação de terras para vários líderes tribais e chefes de aldeia. Após a revolução de 1958, mais de dois terços das terras cultivadas do Iraque estavam concentradas em 2% das propriedades e o restante cobria menos de 10% das terras cultivadas. A reforma agrária foi uma das principais prioridades do novo governo, pois ele estava ciente das desigualdades que afetavam os(as) meeiros(as) em relação aos(as) proprietários(as) de terras.

O novo regime promulgou uma lei em 1957 que limitava a quantidade máxima de terras que um(a) proprietário(a) individual poderia manter a 100 hectares de terras irrigadas ou o dobro da quantidade de terras de sequeiro. As propriedades acima desse limite foram desapropriadas pelo governo, atingindo 75% de todas as terras aráveis de propriedade privada. Após dez anos, cerca de 1,7 milhão de hectares haviam sido desapropriados, mas menos de 440.000 hectares dessas terras haviam sido distribuídos. Cerca de 55.000 famílias alocaram 645.000 hectares, nos quais várias centenas de hectares de terras do governo foram incluídas na distribuição. A situação caótica levou à migração rural-urbana devido à falta de recursos e de conhecimento do governo, o que levou à estagnação da produção agrícola na década de 1960.

Em 1970, o governo emitiu uma lei que reduziu o tamanho máximo das propriedades entre 10 -150 hectares de terras irrigadas e entre 250 e 500 hectares para terras não irrigadas. Todas as propriedades acima do máximo foram expropriadas. Em 1975, uma lei de reforma adicional foi promulgada para desmembrar as grandes propriedades dos(as) proprietários(as) de terras tribais curdos(as). Em 1983, o governo promulgou uma nova lei para incentivar árabes locais e estrangeiros a arrendar lotes maiores de terra do governo e, como incentivo adicional à produtividade, o governo instituiu um plano para arrendar e vender fazendas coletivizadas do estado a partir de 1987 para o setor privado.⁵⁷

Investimentos fundiários

De acordo com o Plano Nacional de Desenvolvimento do Iraque, o governo alocou US$ 31 bilhões para melhorar a infraestrutura e os edifícios residenciais. O Plano de Desenvolvimento Nacional Quinquenal (2010-2014), elaborado pela Comissão Nacional de Investimentos, tinha como objetivo estimular o investimento privado em vários projetos relevantes, criando muitas oportunidades para o investimento estrangeiro. No entanto, as práticas de aquisição ainda estão amadurecendo e a licitação e a tomada de decisões continuam sendo um desafio.⁵⁸

O governo iraquiano já havia adotado políticas e medidas temporárias para aliviar a crise habitacional, como a garantia de terrenos residenciais a preços subsidiados, especialmente para funcionários e alguns outros segmentos, fornecendo facilidades de crédito e empréstimos para a implementação de unidades habitacionais, isentando de impostos as residências para fins de aluguel por períodos limitados. No entanto, todas essas políticas de incentivo foram interrompidas em meados dos anos 80 e nos anos seguintes, como resultado da guerra com o Irã, do bloqueio econômico e de outras guerras.⁵⁹

A nova lei de investimentos de 2006 concede aos(as) investidores(as) estrangeiros(as) grandes privilégios e garantias. De acordo com o Artigo (10), os(as) investidores(as) iraquianos(as) e estrangeiros(as) têm o direito de usar a terra para projetos habitacionais e por uma quantia a ser determinada entre eles(as) e o(a) proprietário(a) da terra, desde que sigam as regras estabelecidas pela Comissão Nacional de Investimentos e a aprovação do Conselho de Ministros. Os terrenos necessários para projetos habitacionais devem ser alocados pela comissão, enquanto as unidades habitacionais devem ser alocadas para propriedade de cidadãos(ãs) iraquianos(as) após a conclusão do projeto.⁶⁰

O artigo 10 da Lei de Investimentos nº 13, de 2006, concedeu aos(as) investidores(as) iraquianos(as) e estrangeiros(as) o direito de possuir terras e propriedades para obter uma receita com base em um sistema especial com o objetivo exclusivo de executar projetos habitacionais. Caso não cumpram suas obrigações no período especificado no acordo feito com a Comissão de Investimentos, a Administração de Registro de Imóveis revogaria o registro e devolveria o terreno ou a propriedade ao antigo(a) proprietário(a) em troca do pagamento do preço de venda.⁶¹ No entanto, há algumas discrepâncias, por exemplo, somente investidores(as) iraquianos(as) podem comprar terrenos que estejam sendo alocados para projetos industriais.

A lei também não oferece terras para alocação. Estudos demonstraram que a maioria dos projetos de investimento fracassou devido à falta de alocação de terras, mesmo após a obtenção de uma licença de investimento.⁶² A solução desse grande problema requer uma intervenção em nível de gabinete, incluindo uma revisão das políticas atuais.

A Comissão Nacional de Investimentos do Iraque propôs 2 milhões de acres de terras agrícolas para investimento direto de empresas estrangeiras com o objetivo de aliviar as pressões da degradação e, ao mesmo tempo, promover novas tecnologias que possam contribuir para o renascimento e o cultivo potencial de diferentes tipos de culturas agrícolas em diferentes regiões do Iraque. A maioria dos(as) agricultores(as) do Iraque são pequenos(as) proprietários(as) e praticam tanto a agricultura de sequeiro quanto a irrigada, além da criação de animais.⁶³

O governo pretende alocar mais dinheiro para apoiar os(as) agricultores(as) no desenvolvimento de suas terras e eliminar o problema da migração de camponeses(as) de seus territórios, investindo no cultivo de diferentes culturas a preços altamente competitivos. O plano inclui 5 milhões de acres de terras agrícolas prontas para recuperação e preparadas para cultivo por meio de irrigação por gotejamento e aspersão, e reciclagem de água, observando que o custo do investimento especulativo nesses territórios é estimado em 18 bilhões de dólares e está aberto para investimento direto ou por investimento de empresas. No entanto, os planos para aumentar a produção agrícola são desafiados pela diminuição das cotas de água, pela escassez de boas variedades de sementes e pelo fraco apoio aos(as) agricultores(as).⁶⁴

Aquisições de terras

O regime ba'ath promoveu a modernização das áreas rurais em 1970, confiscando terras de propriedade privada. A aquisição de terras ocorreu principalmente na parte norte do país a fim de solidificar o controle sobre o petróleo e as terras aráveis. Esse desenvolvimento fazia parte do movimento de "arabização", que tinha como alvo as minorias, juntamente com suas terras e propriedades, e levou ao deslocamento e à realocação. Além disso, o Acordo da Argélia de 1975 levou ao deslocamento forçado de minorias étnicas para municípios coletivos, onde não lhes era permitido registrar as parcelas que lhes foram atribuídas (PCI 2016a). A política de arabização foi seguida pela ocupação de terras vagas por colonos árabes (Mufti 2004). A constituição iraquiana tentou proteger os(as) detentores(as) de direitos "tasarruf", que representavam 70% de todas as terras no Iraque, da expropriação sem indenização (Wiss e Anderson 2009).⁶⁵ Em 2014, a violência brutal do ISIL levou a mais deslocamentos e, ao final da guerra contra o ISIL em 2017, cerca de 1,2 milhão de pessoas continuavam deslocadas e as que retornaram ainda enfrentam vários desafios de posse.⁶⁶

^{Aldeia iraquiana em Taji. Fotografia tirada de um helicóptero Blackhawk. Foto de Aubrey Arcangel, Licença CC BY-ND 4.0.0.}

A Lei de Registro de Imóveis nº 43 foi alterada em 1971, desde que o direito de adquirir imóveis seja restrito apenas a cidadãos(ãs) iraquianos(as) e não se estenda a estrangeiros(as). Os(as) cidadãos(ãs) kuwaitianos(as) também foram autorizados(as) a adquirir imóveis de acordo com a lei nº 19 de 1952 e outros(as) cidadãos(ãs) árabes com a lei nº 5 de 1955. Isso resultou em muitos locais privilegiados no Iraque de propriedade de kuwaitianos(as) e outros(as) cidadãos(ãs) árabes. Além disso, entidades corporativas estrangeiras podem adquirir imóveis de acordo com o Artigo 152 /153 da lei de registro de imóveis. Os(as) cidadãos(ãs) não iraquianos(as) tinham permissão para possuir imóveis até 1994, mas isso foi revertido com a emissão de uma decisão do Conselho de Comando Revolucionário que suspendeu todas as leis e decretos que permitiam sua propriedade. Depois da Constituição permanente de 2005, esse direito também continuou sendo negado aos(as) cidadãos(ãs) iraquianos(as).

Em 2006, a Lei de Investimentos do Iraque nº 13 foi alterada para manter o direito de propriedade para estrangeiros(as) e iraquianos(as). Foi concedido a eles(as) o direito de adquirir terras reservadas para projetos residenciais e de propriedade do Estado e do setor privado, além de terras reservadas para uso agrícola ou industrial. Além disso, podem desenvolver acordos de parceria para fins de financiamento e gerenciamento com o setor público. A lei proibiu a expropriação ou nacionalização de um projeto de investimento, exceto por interesse público e, nesse caso, eles terão direito a uma indenização justa.⁶⁷

As intervenções dos(as) doadores(as) são coordenadas pelo Subgrupo de Habitação, Terra e Direitos de Propriedade (HLP Sub-Cluster), que opera no âmbito do Grupo de Proteção Global (PCI 2016b), liderado pelo Conselho Norueguês para Refugiados (NRC - sigla em inglês).⁶⁸ A diretriz para a indenização de propriedades foi divulgada pelo subgrupo HLP em março de 2020, com base na Lei 20 de 2009, que foi alterada pela segunda vez em 2020. A lei rege a indenização de todos(as) os(as) cidadãos(ãs) iraquianos(as) afetados(as) pela destruição de suas propriedades. A diretriz serve como suporte técnico para orientar os atores humanitários que trabalham com questões relacionadas à HLP. De acordo com o Artigo 1 da lei 2 de 2020, os comitês de compensação devem aprovar ou recusar as recomendações analisadas pelos subcomitês e relatar as conclusões ao Ministério das Finanças (MOF - sigla em inglês), que é responsável por lidar com os desembolsos da alocação monetária para os requerentes bem-sucedidos.⁶⁹

Direitos das mulheres à terra

Os direitos à terra e à propriedade para as mulheres continuam sendo um desafio constante. Com direitos apenas secundários à HLP, as mulheres têm poucas alternativas em um ambiente pós-guerra. Centenas de milhares de mulheres iraquianas deslocadas pela guerra continuam impossibilitadas de voltar para suas casas devido a injustiças sistêmicas, tradições e normas que as impedem de reivindicar a propriedade de seus bens.⁷⁰

A Constituição iraquiana de 2005, em seu artigo 14, afirma a igualdade de todas as mulheres e homens iraquianos perante a lei e proíbe a discriminação com base no sexo, além de indicar que o direito de dispor de terras é igual entre mulheres e homens. Em 1986, o Iraque ratificou a adesão à Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW - sigla em inglês), com reservas ao artigo 9 da Convenção, que afirma que "a apresentação de uma queixa constitui, por si só, uma reivindicação de direitos."⁷¹ Ela concede às mulheres direitos iguais aos dos homens na aquisição e manutenção de sua nacionalidade, independentemente de seu casamento com não iraquianos.⁷²

As mulheres rurais no Iraque podem se beneficiar de todas as leis sem discriminação, incluindo a Lei de Reforma Agrícola nº 117 de 1970 d.C., que lhes dá o direito de explorar e recuperar a terra e de obter os empréstimos necessários do Banco Agrícola e do Banco Imobiliário. A Lei de Associações Agrícolas nº 43 de 1979 d.C. concedeu às mulheres um direito igual ao dos homens de participar de associações de camponeses.⁷³

As mulheres são consideradas o grupo mais afetado pelo deslocamento e pela migração forçada, pois elas e suas famílias estão expostas às duras condições de viver em moradias inadequadas, aos riscos de mudar as condições injustas de aluguel, além da incapacidade de reivindicar seus direitos e os direitos de suas famílias à moradia e à propriedade da terra. Tudo isso torna mais difícil para as mulheres retornarem à sua terra natal ou até mesmo obterem soluções de moradia permanente. A distribuição de terras é bastante distorcida, com 26,2% das terras pertencentes a mulheres e 73,8% pertencentes a homens (FAO 2017).⁷⁴ Cerca de 10% das mulheres iraquianas deslocadas internamente relataram que a propriedade da terra em seu lugar de origem foi tomada durante sua ausência por membros influentes da sociedade ou do Estado.⁷⁵

As mulheres enfrentam dificuldades notáveis para recuperar os direitos de HLP após o deslocamento forçado. Além disso, em caso de falecimento de um membro masculino da família, é difícil provar a posse das mulheres devido à falta de documentos da terra, o que resulta na impossibilidade de reivindicar a propriedade relevante (PCI2016b).⁷⁶ Nas regiões do sul do Iraque, os direitos de posse da terra seguem as regras de propriedade tribal, onde é costume que a terra seja registrada em nome dos homens, excluindo as mulheres.⁷⁷ As mulheres no Iraque temem o deslocamento e a expulsão de seus lares, especialmente as mulheres que voltaram para suas casas após os conflitos. Um quinto das mulheres no Iraque sofre com o fato de não ter o direito de herdar terras, e a mesma porcentagem de mulheres se sente insegura para obter moradia em caso de divórcio. Esses desafios exigem grandes esforços nos campos consuetudinário e tribal e no nível dos líderes religiosos para desenvolver e apoiar o conceito de direitos das mulheres na prática.⁷⁸

No contexto da Estrutura Nacional de Construção e Desenvolvimento (2018-2030), que visava restaurar o acesso a serviços sociais básicos após o conflito e gerenciar o influxo de deslocados internos, os programas nacionais e as prioridades de reforma foram adaptados para as famílias mais vulneráveis, principalmente mulheres e jovens. Isso incluiu programas de transferência de dinheiro, o desenvolvimento de bancos de dados para programas de assistência social liderados pelo governo, a implementação de uma lei de seguro social e programas de microfinanciamento de proteção social.⁷⁹ Os direitos das mulheres no sistema legal, institucional e até mesmo costumeiro e tribal, inclusive o acesso à terra e à propriedade, também faziam parte desses programas.

O governo está procurando colocar os direitos de propriedade das mulheres no centro de seu processo de reconstrução e agilizar a resolução de disputas por meio de procedimentos para resolver o acúmulo de casos criados pela Covid-19. O subgrupo HLP pretende dar atenção à documentação desses desafios e apoiar as mulheres, desenvolvendo orientações para a recuperação de suas propriedades, juntamente com assistência jurídica às mulheres por meio de ONGs. Ainda assim, é necessário o apoio de doadores(as) para estabelecer formas de apoio jurídico para as mulheres, incluindo a criação e a implementação de recursos de HLP específicos para mulheres.⁸⁰

Inovações na governança de terras

O Ministério da Construção, Habitação, Municípios e Obras Públicas confirmou um esquema para a construção de um Centro Nacional de Dados para Gestão de Terras no início de 2023. A declaração foi anunciada durante uma reunião do Comitê Permanente de Terras. O centro empregaria um sistema uniforme de contagem e administração de terras, incluindo o uso e a propriedade da terra. Ele funcionará como um banco de dados a serviço de qualquer instituição formal para o planejamento de desenvolvimento futuro. Enquanto isso, estão ocorrendo discussões com grupos de interesse e empresas especializadas sobre sistemas de informações geográficas (GIS - sigla em inglês), mapeamento digital e desenvolvimento de sistemas espaciais.⁸¹

Além disso, a FAO e o Ministério de Recursos Hídricos lançaram um projeto em 2022 para monitorar a produtividade da água utilizando sensoriamento remoto. Ele está monitorando a produtividade da água com informações derivadas de dados de sensoriamento remoto de acesso aberto e algoritmos de código aberto em algumas áreas do Iraque. Seu objetivo é sustentar a produção agrícola para garantir a segurança alimentar.⁸²

Para saber mais

Sugestões da autora para leituras adicionais​

Os direitos de terra e propriedade no Iraque são um componente importante da recuperação após o conflito com o ISIL. Para entender a dinâmica do setor específico de Habitação, Terra e Propriedade (HLP), um relatório publicado em 2017 pela Organização Internacional para Migração (OIM) utiliza os resultados de uma avaliação com duração de um mês para propor um mecanismo inclusivo e transparente para resolver disputas de HLP com base nos princípios do Estado de Direito.

Para obter uma visão geral abrangente sobre os desafios enfrentados pelas pessoas deslocadas que trabalhavam na agricultura antes do conflito com o ISIL e que retornaram às suas áreas de origem, sugerimos um resumo analítico, realizado pela IOM Iraq e pela Social Inquiry. O resumo explora a dinâmica e o grau em que os fatores relacionados ao conflito, à economia e ao clima desempenham um papel no declínio da agricultura como meio de subsistência e as implicações dessa mudança para a reintegração sustentável.

A economia agrícola herdada desempenha um papel vital no Iraque, mas a má administração dos recursos piorou a situação, além dos conflitos relacionados ao clima. Um artigo de Safaa Khalaf publicado em agosto de 2023 pela "Fundação Century" discutiu as duas crises mais interligadas de mudança climática e escassez de água.

Os padrões de uso do solo das cidades iraquianas ainda não estão alinhados com os recentes avanços tecnológicos e não são sustentáveis. Uma publicação de 2020 de Nabil T. Ismael e Areej Muhy Abdulwahab analisa o uso atual e futuro da terra, com o objetivo de identificar a lacuna entre os planos tradicionais e os sustentáveis de uso da terra.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

Império Babilônico de 1800 a.C.

No reinado de Hamurabi, os registros atestam a existência de diversos tipos de propriedade de terra: tribal, privada e religiosa.

641 d.C. - O período islâmico

O direito de arrendamento de algumas terras foi dividido entre os soldados muçulmanos, enquanto as terras não cultivadas (mwat) foram concedidas às pessoas para a agricultura. Foi introduzido um novo sistema de imposto sobre a terra (karaj).  

1258 d.C. - Período Mongol 

Os beduínos do deserto invadiram as terras rurais e criaram um caos em relação ao controle das terras agrícolas com as tribos iraquianas.

1534-1917 - Império Otomano 

Início de uma tentativa de reforma agrária. O Registro de Terras foi estabelecido e uma ordem foi emitida para revisar os títulos de terra; foi criado o Sistema Tabu (título de propriedade), o departamento responsável pelo registro de imóveis. Os sistemas fundiários apoiavam as regras feudais de propriedade de terras, o que deixava muitos(as) camponeses(as) sem terras e propriedades. 

1917-1932 d.C. - Período do Mandato Britânico

Após a Primeira Guerra Mundial, o Iraque era um país independente com monarquia constitucional. Declaração nº 24 (1920): estabelecimento de duas diretorias para registro de imóveis. A Lei nº 50 (1932) foi emitida para a Conciliação de Direitos de Terra, na qual novos direitos de terra foram criados (Ameriya, TAPU, Alezma).

1958 - Regime Baathista

O Iraque se torna um país republicano - A Lei de Reforma Agrária foi promulgada para permitir que o governo retirasse as terras dos grandes proprietários, limitando o tamanho da propriedade da terra e permitindo a propriedade coletiva. Uma emenda foi emitida em 1970 para uma nova Lei de Reforma Agrária.

Lei de Registro de Imóveis de 1974, que substituiu o antigo sistema TAPU - Título de Propriedade Permanente Otomano - por um novo documento de Título de Propriedade. Ela criou um sistema aprimorado de emissão de títulos e estabeleceu Departamentos de Registro de Imóveis (RERDs - sigla em inglês)

1974 - Organização Estadual para Recuperação de Solos e Terras (SOSLR - sigla em inglês) 

O governo estabeleceu a "SOSLR" para implementar todas as atividades de recuperação de terras, mas ela foi interrompida em 1987 devido à falta de recursos financeiros para a manutenção de drenagens no campo.

1987 - Exploração da costa litorânea 

A Lei nº 59 de 1987 regulamentou os tipos de recursos hídricos; foi alterada pela Lei nº 7 de 1990, estabelecendo disciplinas para descargas de enchentes

1987 - Assentamento de terras agrícolas 

Lei de 1987 para a construção de pequenos sistemas de irrigação administrados por agricultores(as) para manter a administração do sistema.

2009-2020 - Compensação para comunidades deslocadas

Lei sobre indenização (Lei 20 de 2009, Lei 57 de 2015 e Lei 2 de 2020). O governo iraquiano indenizou todos(as) os(as) cidadãos(ãs), inclusive os(as) deslocados(as) internos(as), cujas propriedades foram afetadas por incidentes relacionados à guerra. Artigo da Lei 2 de 2020; o Ministério das Finanças pagará a indenização por meio das províncias em questão para os(as) requerentes bem-sucedidos(as)/afetados(as) por suas propriedades danificadas com base na aprovação da data da decisão pelo Comitê de Indenização.