Georgia- Contexto y Gobernanza de la Tierra

La superficie total es de 69.700 km2. En 2020 la población era de 3.7 millones de habitantes [2]. Esto representa un descenso con respecto al máximo de 5.5 millones de 1992, debido a la emigración de los residentes, tanto georgianos como no georgianos, tras la caída de la Unión Soviética, incluidos los que huyen de la guerra y de las privaciones económicas [3]. Según el censo de 2014, el 87% de la población es de etnia georgiana, mientras que el resto es una mezcla de etnia azerí, armenia y rusa.

Georgia votó a favor de la independencia de la Unión Soviética en 1991, y Zviad Gamsakhurdia fue elegido primer presidente. Fue derrocado en enero de 1992, y poco después se produjeron violentos enfrentamientos civiles y conflictos etnopolíticos armados en dos regiones georgianas: Abjasia y Osetia del Sur, que duraron hasta finales de 1993. Esto devastó la economía nacional, que se contrajo en un 65%. El ex ministro de Asuntos Exteriores soviético Eduard Shevardnadze se convirtió en Presidente del Consejo de Estado de Georgia en 1992 (convirtiéndose en Jefe de Estado) antes de convertirse en el primer presidente del país en 1995. Fue destituido tras las protestas masivas de 2003 contra la corrupción rampante (la Revolución de las Rosas). En la década de 1990 surgió un conflicto etnopolítico con Rusia, que dio lugar a un legado de desplazados internos. Esto se vio agravado por una breve guerra en 2008 entre Georgia y Rusia, que se vinculó a enfrentamientos militares y a la limpieza étnica de la población georgiana, lo que dio lugar a las autoproclamadas Repúblicas de Abjasia y Osetia del Sur, con unos 12.560 km2 que se mantienen bajo control ruso, conservando un elemento de control sobre la región del Cáucaso Sur. Desde febrero de 2021, Irakli Garibashvili es primer ministro (por segunda vez) con una mayoría para su partido Georgia Dream y una relación muy polarizada con el partido de la oposición Movimiento Nacional Unido (UNM por sus siglas en inglés) [4].

Desde el punto de vista económico, Georgia fue una de las repúblicas más prósperas durante la época soviética [5]. Su posterior paso a una economía de libre mercado se complementó con la privatización de gran parte de la tierra. A pesar de la contracción económica inicial, se ha producido un crecimiento durante la última década, instigado por las reformas económicas durante la era post-Shevardnadze. En 2014, el país firmó un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea (UE), que incluía una Zona de Libre Comercio Profunda y Completa. Ha alcanzado el estatus de país de renta media, aunque el crecimiento se centra en las zonas urbanas, dejando atrás una economía rural estancada. La agricultura, tradicionalmente un sector básico, sufrió los conflictos políticos posteriores a la independencia, la pérdida de un mercado totalmente soviético y la falta de inversiones. A pesar del descenso de la población, el país se convirtió en un importador neto de alimentos [6].

Legislación y regulaciones sobre la tierra

La constitución georgiana de 1995 (modificada en 2004, 2010 y 2017-18) reconoce el derecho a adquirir, enajenar y heredar bienes [7]. Los artículos 147-315 del Código Civil de 1997 regulan más específicamente las transacciones de tierras y las herencias.

En 1992, el gobierno promulgó el Decreto de Privatización de la Tierra. En las zonas rurales, la privatización se centró en patios, jardines, huertos y granjas colectivas (kolkhoz) y estatales (sovkhoz). En su primera etapa, se llevó a cabo de forma gratuita, con la asignación de hasta 1.25 hectáreas de las explotaciones agrícolas estatales y colectivas a cada hogar, y de hasta 5 hectáreas en las zonas de montaña. En esta etapa, la propiedad formal de la tierra en las zonas urbanas quedó en manos del Estado, y se entregaron tierras de uso vitalicio que eran heredables [8]. La privatización total de las tierras agrícolas, en cambio, se vio restringida por la falta de legislación de apoyo (hasta la ley de 1996 mencionada más adelante) y de una administración de tierras plenamente operativa (disponible desde mediados de la década de 2000).

La transferencia real de derechos privados en las zonas rurales fue permitida por la Ley de Propiedad de Tierras Agrícolas de 1996. El objetivo era crear sectores de subsistencia y de mercado [9]. El primer sector dio lugar a pequeñas explotaciones familiares privadas que se fragmentaron en parcelas aún más pequeñas cuestionadas por su productividad. El segundo sector supuso que más de la mitad de las tierras agrícolas se mantuvieran como tierras estatales (aunque la mayoría de estas tierras fueran pastos y campos de heno de uso colectivo) [10], para ser arrendadas a empresas agrícolas comerciales, con el apoyo de la Ley de Arrendamiento de Tierras Agrícolas de 1996. Sin embargo, sólo se alquiló una pequeña proporción de estas tierras, y muchas de ellas contenían suelos de baja calidad.

A pesar del movimiento de privatización de la tierra, sólo más tarde se formalizó un sistema de registro, regido por la Ley de Registro Estatal de 2004. Ese mismo año se creó la Agencia Nacional del Registro Público (NAPR por sus siglas en ingés) para regir un nuevo registro público, que gestiona tanto el registro de la propiedad como el catastro nacional. En las zonas rurales, una segunda oleada de privatizaciones siguió a la Ley de 2005 sobre la privatización de las tierras agrícolas de propiedad estatal, que permitía las transacciones mediante subasta o venta directa [11]. Esta ley fue a su vez sustituida por la Ley de Propiedad Estatal de 2010, momento en el que la mayoría de las tierras cultivables eran de propiedad privada y las tierras estatales eran predominantemente pastos. La Ley de Autogobierno Local de 2006 había transferido los pastos a la propiedad de los municipios. La Ley de Propiedad Estatal de 2010 puso entonces esas tierras bajo la autoridad de la Agencia de Propiedad Estatal, dentro del Ministerio de Economía y Desarrollo Sostenible. Sin embargo, los municipios conservaron en algunos lugares el control de los pastos cuando los habían registrado como tierras agrícolas y propiedad municipal antes de 2010.  Tanto la ley de 2005 como la de 2010 prohíben la privatización de los pastos, excepto en las zonas arrendadas antes de 2005. La fecha límite para cualquier transferencia a la propiedad privada se fijó en mayo de 2011. Desde entonces, sólo es posible el arrendamiento de tierras estatales mediante subastas nacionales.

Valle del río Sno, montañas del Cáucaso, Georgia, foto de Vyacheslav Argenber (CC-BY 4.0)

Clasificación de la tenencia de la tierra

En Georgia existen tierras de propiedad privada, estatal, eclesiástica y municipal [12]. También es posible el arrendamiento de estos diferentes tipos de tierras. Prácticamente toda la tierra residencial está privatizado, al igual que una elevada proporción de tierra industrial y urbana [13].

En las zonas rurales, al final de la era soviética, el uso de las tierras agrícolas estaba dominado por 1.300 grandes explotaciones estatales y colectivas, dejando de lado una pequeña zona que atendía a las pequeñas explotaciones de unos 700.000 hogares rurales. Tras la Ley de Registro Público de 2011, las tierras agrícolas se dividieron en las siguientes categoría [14]:

• tierras de cultivo (para cultivos perennes, huertos o jardines)

• campos de heno

• pastizales

• parcelas personales (para uso doméstico)

Con el objetivo de la privatización total de la tierra limitado debido al desarrollo del apoyo legislativo y administrativo en la reforma agraria inicial, en su lugar se produjo la activación frecuente de los arrendamientos, permitidos hasta 49 años [15]. Entre 1992 y 1998, se distribuyeron parcelas estatales a cerca de un millón de familias, lo que supone alrededor del 90% de la población [16].  Sin embargo, las tierras de cultivo están ahora en su mayoría privatizadas e inscritas en el registro público, bajo el uso de pequeñas explotaciones y empresas agrícolas. El censo agrícola de 2014 destaca 734.825 hectáreas de explotaciones agrícolas privatizadas frente a 107.464 hectáreas de tierras alquiladas [17]. Desde 2005 (a través de la Ley de Privatización de Tierras Agrícolas de Propiedad Estatal) las tierras agrícolas privatizadas ya no podían ser arrendadas. Por otro lado, los pastos sólo pueden privatizarse bajo ciertas condiciones, mientras que se permite el arrendamiento estatal, aunque ha habido mucho uso informal en régimen de libre acceso. Hay pastos de pueblo en terrenos comunes locales y pastos fuera de las zonas residenciales, que generalmente son autorregulados por los usuarios [18]. La propiedad municipal de la tierra incluye los pastos y también algunas tierras agrícolas, zonas protegidas, tierras de reserva forestal estatal y monumentos históricos.

El registro de la propiedad se ha simplificado y la Agencia Nacional de Registro Público (NAPR por sus siglas en inglés) introdujo un sistema digital integrado de registro de la propiedad y catastro disponible en todo el país. El registro se ha ampliado para incluir información de transferencia, georreferenciación adjunta, información hipotecaria y otros datos. Desde 2016, el país está pasando de un registro público a uno basado en la tecnología blockchain, con la asociación del NAPR con el Grupo Bitfury [19]. Se afirma que esto es altamente rentable, fomentando un mercado de tierras y la inversión extranjera. En 2018, se registraron 1.5 millones de títulos en el sistema basado en blockchain. Desde 2020, se ha intentado registrar todas las tierras del país, utilizando enfoques tanto sistémicos como esporádicos. Esto sigue la Ley de 2020 sobre la mejora de los datos catastrales y el procedimiento de registro sistemático y esporádico de los derechos sobre las parcelas en el marco del proyecto estatal.

Tendencias en el uso de la tierra

La agricultura sigue siendo un sector importante en Georgia, aunque con una contribución económica y una superficie de uso de la tierra disminuidas. Según las cifras de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, se ha producido una drástica reducción de la cantidad de tierra cultivable en Georgia, que ha pasado del 11.4% de la superficie total en 1992 al 4.4% en 2019 [20]. Mientras tanto, la contribución del sector al PIB nacional ha disminuido del 20.6% en 2000 al 6.5% en 2019 [21]. Estos descensos pueden atribuirse a una serie de factores, como el aumento de la degradación de la tierra y la emigración tanto del país como de las zonas rurales a las urbanas. Hay una cantidad significativa de tierras de cultivo sin utilizar, principalmente en la parte oriental del país, mientras que el 65-70% del país tiene suelos pobres [22]. No obstante, el sector conserva una importante proporción de la población activa, que superaba el 50% a principios de siglo y en 2019 se situaba en el 38.2% [23]. Los cultivos clave son los cereales (trigo y maíz), la uva (para el vino), las papas y una mezcla de frutas [24]. Los pastos permanentes han experimentado un cambio menos proporcional que las tierras de cultivo, pasando del 30.1% de la superficie total en 1992 al 27.8% en 2019. El ganado vacuno y ovino es el más común. Sin embargo, existe un riesgo de sobrepastoreo en las tierras de pastoreo, mientras que el acceso es problemático en las zonas de conflicto. La agricultura en general carece de inversiones significativas, y gran parte de la producción se destina a las necesidades de subsistencia, de las que se derivan bajos ingresos[25].

_{Kakheti, Georgia-Viñedos de Georgia, foto de Levan Gokadze (CC BY-SA 2.0)}

Los bosques son un recurso extenso e importante en Georgia, ya que cubren el 40.5% del territorio en 2019. Sin embargo, existe el problema de la tala ilegal y la amenaza más reciente del desarrollo de infraestructuras. Sin embargo, en un país con una elevada pobreza rural y una falta de fuentes de calefacción alternativas disponibles, la silvicultura puede ser el lugar más factible para acceder a la madera para combustible y otros productos no madereros. El nuevo Código Forestal de 2020 regula el uso, el mantenimiento y la restauración de los bosques. La ley introduce el uso multifuncional de los bosques y formas de gestión inclusivas. Hay bosques estatales, comunales y privados, regidos por un principio de libre acceso para uso no comercial [26]. Sin embargo, la ley ha resultado controvertida al permitir a la Iglesia Ortodoxa de Georgia poseer tierras forestales [27].

Paralelamente al cambio a la economía de mercado, se ha pasado de una economía rural a una urbana. Existen importantes disparidades de riqueza, no sólo entre las zonas urbanas y rurales, sino también entre la capital, Tiflis, y otras ciudades. En 2020, casi el 60% de la población de Georgia residía en zonas urbanas, con más de un millón de personas, casi un tercio de la población nacional, en la capital [29].

_{Tiflis, foto de pasaheros, dominio público}

Inversiones y adquisiciones de tierras

Georgia es un punto de comercio históricamente importante en la encrucijada de Europa Oriental y Asia Occidental, situado en la antigua ruta de la seda [30]. Su papel como socio comercial se mantiene, con una política de comercio exterior muy liberalizada. Es el único país de la región que tiene acuerdos de libre comercio tanto con la UE como con China [31]. Está pendiente el desarrollo del puerto de aguas profundas de Anaklia, que formaría parte de una zona económica libre, y que pretende facilitar el transporte de mercancías a través del Mar Negro, atendiendo a los mercados tanto occidentales como orientales. Mientras tanto, aunque la explotación de minerales ha disminuido desde la independencia, el país actúa como una importante ruta de transporte de petróleo y gas hacia los mercados internacionales[32]. Tres grandes oleoductos atraviesan el país, uniendo Azerbaiyán, Georgia y Turquía.

_{Dragado del puerto de Anaklia, foto de Jelger Groeneveld (CC BY-SA 2.0)}

Los mercados de tierras en Georgia siguen desarrollándose y son más activos en las zonas urbanas y periurbanas que en las rurales. En particular, la guerra entre Rusia y Ucrania ha influido en el aumento de los precios. El desarrollo del mercado de tierras se considera una vía para estimular el sector agrícola y el establecimiento de unos derechos de propiedad de la tierra claros podría contribuir a atraer inversiones [33]. Sin embargo, los precios de la tierra siguen deprimidos en las zonas de menor actividad económica, como el desarrollo del turismo. Los mercados no se ven favorecidos por una excesiva fragmentación de la tierra, pero en las zonas rurales económicamente productivas (como con los cultivos comerciales en la costa del Mar Negro) se está produciendo una concentración parcelaria impulsada por el mercado a medida que los propietarios privados amplían sus explotaciones.

El Estado puede expropiar la tierra en función de las necesidades públicas y con una indemnización adecuada. En el momento de la independencia, los derechos de propiedad de la tierra no permitían la propiedad extranjera. Sin embargo, a partir de 2010 se permitió la venta sin restricciones, facilitada especialmente por la facilidad de adquirir la doble nacionalidad georgiana [34]. En 2013 se produjeron concentraciones nacionalistas en las que participaron diferentes grupos de interés para exigir la revocación de dichas leyes. Como resultado, el Parlamento aprobó un proyecto de ley que suspendía las transferencias de tierras a entidades extranjeras hasta finales de 2014, aunque esta suspensión fue pronto revocada por el Tribunal Constitucional. En 2017, una enmienda constitucional introdujo la prohibición de la propiedad extranjera de tierras agrícolas, aunque con lagunas para determinados casos. La compra de inmuebles residenciales por parte de extranjeros sigue estando permitida.

Derechos de las mujeres a la tierra

En principio, existen todos los mecanismos legales para eliminar la discriminación de la mujer. La Constitución establece la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, incluida la herencia de bienes  [35]. El Código Civil reitera estos derechos, afirmando que las mujeres pueden poseer y administrar propiedades por sí mismas, así como adquirir créditos. Los bienes adquiridos durante el matrimonio son propiedad común. En 2004, el gobierno creó el Consejo de Igualdad de Género, encargado de elaborar un plan de acción para lograr la igualdad [36]. Sin embargo, la aplicación de este plan ha avanzado a un ritmo lento. En 2010 se aprobó la Ley de Igualdad de Género y existen consejos de igualdad de género a nivel municipal. En 2014 se aprobó otra Ley sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación [37].

La matriculación en la enseñanza secundaria y superior es igual para hombres y mujeres. Sin embargo, existe una importante brecha salarial entre hombres y mujeres. Hasta las elecciones de 2020, el parlamento de Georgia tenía un 90% de hombres, pero un nuevo sistema de cuotas ha garantizado una representación mínima del 20% (30 de 150 escaños). Esto aumentará a 50 escaños en 2028.

A pesar de la igualdad en la ley, en la práctica las mujeres suelen carecer de información para hacer valer sus derechos. Un informe de la FAO de 2018 sugiere que, en virtud de las relaciones de género tradicionales, las mujeres tienen poca voz en la economía del hogar y a menudo son colocadas como herederas secundarias [38]. Tienen un acceso limitado a la propiedad de la tierra y están poco representadas en las cooperativas agrícolas, tanto como miembros como presidentas. Durante la privatización de la tierra, las parcelas suelen ponerse a nombre del cabeza de familia, que en general es el varón. La falta de propiedad de la tierra limita el acceso de las mujeres al crédito y a la financiación rural.

Innovaciones en la gobernanza de la tierra

USAID ha apoyado la privatización de la tierra en Georgia desde la década de 1990, incluyendo la asistencia en la redacción de leyes y el establecimiento de procedimientos de registro[39]. De 2001 a 2010, el Proyecto de Desarrollo del Mercado de Tierras, de dos fases, ayudó a privatizar las tierras agrícolas y a desarrollar los mercados de tierras, apoyando al mismo tiempo a los propietarios. Varios organismos, como el Kreditanstalt fur Wiederaufbau (KfW), el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Unión Europea (UE) y la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (SIDA), han financiado proyectos de desarrollo del registro de la propiedad, como la elaboración de mapas, los estudios catastrales y la creación de seis centros de registro. Entre 1995 y 2007, la Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) alemana ejecutó un proyecto de gestión del suelo en Georgia, centrado en el registro de tierras y apartamentos en zonas urbanas. El trabajo de la GIZ se centró en Tiflis, mientras que el KfW estudió otras ciudades y zonas rurales (aparte de las regiones de alta montaña) [40].

La transferencia de la agricultura desde las explotaciones estatales hacia la producción de los pequeños agricultores ha dejado al descubierto que estos son ahora propietarios de la tierra que cultivan, pero que a menudo carecen de las habilidades, los conocimientos y el acceso al mercado necesarios para tener éxito en sus propias empresas. Entre 2014 y 2018, Oxfam, junto con sus socios Acción contra el Hambre (ACF), la Agencia de Desarrollo de las Comunidades Rurales (RCDA por sus siglas en inglés) y la Asociación de Agricultores Biológicos [orgánicos] ELKANA, puso en marcha un proyecto para aumentar la productividad agrícola y apoyar la competitividad de los pequeños agricultores [41]. En particular, el proyecto promovió las cooperativas agrícolas para ayudar a navegar por los mercados agrícolas emergentes.

Línea del tiempo - hitos en la gobernanza de la tierra

1991 - Independencia tras la caída de la Unión Soviética

La guerra civil y los conflictos etnopolíticos no tardaron en llegar hasta 1993.

1992 - Aprobación del decreto de privatización de la tierra

En las zonas rurales, se centró en los patios, jardines, huertos y granjas colectivas (kolkhoz) y estatales (sovkhoz)

1995 - Se aprueba la Constitución Nacional

Reconoce el derecho a adquirir, enajenar y heredar bienes

1996 - Aprobación de la Ley de Propiedad de la Tierra Agrícola

Se permiten por primera vez los derechos privados para las tierras agrícolas

2004 - Creación de la Agencia Nacional de Registro Público (NAPR por sus siglas en inglés)

Informado por la Ley de Registro del Estado de 2004, el NAPR se encarga del registro de la propiedad y del catastro nacional

2008 - Guerra con Rusia por una disputa territorial

Esto llevó a las repúblicas separatistas de Abjasia y Osetia del Sur

2010 - Ley del Patrimonio del Estado

Las tierras estatales, que ahora son principalmente pastizales, pasaron a estar bajo la autoridad de la Agencia de la Propiedad Estatal, prohibiendo en general la privatización

2018 – 1.5 millones de títulos registrados en un sistema basado en blockchain

Nuevo cambio de un registro público a uno basado en la tecnología blockchain

2020 – Nuevo Código de Bosques

El código regula el uso, el mantenimiento y la restauración de los bosques, introduciendo un uso forestal multifuncional y formas de gestión inclusivas

Para saber más

Sugerencias del autor para ampliar la lectura

Para saber más sobre la privatización de la tierra en Georgia y el desarrollo de los mercados de tierras, el autor sugiere un informe de Alexander Gvaramia [42]. Un informe reciente sobre la gestión de los pastos ofrece una visión clara de las complejidades jurídicas de la gestión de las tierras de pastoreo [43].También hay una colección complementaria de estudios de casos del mismo proyecto, con un enfoque en la degradación de la tierra [44]. Un artículo académico de Alexi Gugushvili examina las controversias en torno a la propiedad extranjera de la tierra y la respuesta de la sociedad civil [45]. Una reciente publicación de FIAN Internacional examina la evolución de las administraciones de tierras digitalizadas, comparando estudios de casos de Georgia, Brasil, Indonesia, India y Rwanda [46]. Por último, para una evaluación exhaustiva de las relaciones de género en Georgia en relación con la agricultura y el desarrollo rural, se anima a los lectores a consultar un informe de 2018 de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación [47].