Géorgie- Contexte et Gouvernance Foncière

La superficie totale est de 69 700 km². En 2020, la population était de 3,7 millions d'habitants [2]. Ce chiffre représente une baisse par rapport au pic de 5,5 millions atteint en 1992, en raison de l'émigration de résidents géorgiens et non géorgiens après la chute de l'Union soviétique, notamment ceux qui ont fui la guerre et les privations économiques [3]. Selon le recensement de 2014, 87% de la population est composée de Géorgiens ethniques, tandis que le reste est principalement un mélange d'Azéris ethniques, d'Arméniens et de Russes.

La Géorgie a voté pour son indépendance vis-à-vis de l'Union soviétique en 1991, et Zviad Gamsakhurdia a été élu premier président. Il a été évincé en janvier 1992, ce qui a été suivi de violents affrontements civils et de conflits ethno politiques armés dans deux régions géorgiennes - l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud - qui ont duré jusqu'à la fin de 1993. Cette situation a dévasté l'économie nationale, qui s'est contractée de 65 %. L'ancien ministre soviétique des Affaires étrangères Edouard Chevardnadze devient président du Conseil d'État de Géorgie en 1992 (devenant de fait chef de l'État) avant de devenir le premier président du pays en 1995. Il a été évincé à la suite de manifestations de masse en 2003 contre la corruption rampante (la révolution des roses). Un conflit ethno politique avec la Russie est apparu dans les années 1990, entraînant un grand nombre de personnes déplacées à l'intérieur du pays (PDI). Ce conflit a été aggravé par une brève guerre en 2008 entre la Géorgie et la Russie, qui a donné lieu à des affrontements militaires et à un nettoyage ethnique de la population géorgienne, ce qui a donné naissance aux républiques autoproclamées d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud, dont environ 12 560 km2 sont restés sous le contrôle de la Russie, conservant ainsi un élément de contrôle sur la région du Caucase du Sud. Depuis février 2021, Irakli Garibashvili est Premier ministre (pour la deuxième fois) avec une majorité pour son Parti du rêve géorgien et une relation très polarisée avec le parti d'opposition « UNM » (United National Movement) [4].

Sur le plan économique, la Géorgie était l'une des républiques les plus prospères à l'époque soviétique [5]. Le passage à une économie de marché s'est accompagné de la privatisation de nombreuses terres. Malgré la contraction initiale de l'économie, le pays a connu une croissance au cours de la dernière décennie, sous l'impulsion des réformes économiques de l'ère post-Shevardnadze. En 2014, le pays a signé un accord d'association avec l'Union européenne (UE), qui comprend une zone de libre-échange approfondie et complète. Il a atteint le statut de pays à revenu intermédiaire, même si la croissance se concentre dans les zones urbaines, laissant derrière elle une économie rurale stagnante. Traditionnellement un secteur de base, l'agriculture a souffert des conflits politiques qui ont suivi l'indépendance, de la perte d'un marché entièrement soviétique et d'un manque d'investissement. Malgré la baisse de la population, le pays est devenu un importateur net de produits alimentaires [6].

Législation et réglementation foncières

La constitution géorgienne de 1995 (amendée en 2004, 2010 et 2017-18) reconnaît le droit d'acquérir, d'aliéner et d'hériter de la propriété [7]. Les articles 147 à 315 du Code civil de 1997 régissent plus spécifiquement les transactions foncières et les successions. En 1992, le gouvernement a promulgué le décret sur la privatisation des terres. Dans les zones rurales, l'accent a été mis sur les cours, les jardins, les vergers et les fermes collectives (kolkhozes) et d'État (sovkhozes). Dans sa première phase, cette privatisation a été effectuée gratuitement, impliquant l'attribution à chaque ménage d'un maximum de 1,25 hectare provenant des exploitations agricoles publiques et collectives, et jusqu'à 5 hectares dans les régions montagneuses. À ce stade, la propriété foncière formelle dans les zones urbaines a été conservée par l'État, et des terres ont été distribuées pour une utilisation à vie qui était héréditaire [8]. La privatisation complète des terres agricoles, en revanche, a été limitée par l'absence de législation de soutien (jusqu'à la loi de 1996 mentionnée ci-dessous) et d'une administration foncière pleinement fonctionnelle (disponible depuis le milieu des années 2000).

Le transfert effectif des droits privés dans les zones rurales a été autorisé par la loi de 1996 sur la propriété des terres agricoles. L'objectif était de faire en sorte que les secteurs de subsistance et les secteurs orientés vers le marché [9]. Le premier secteur a donné lieu à de petites exploitations familiales privées qui se sont fragmentées en parcelles encore plus petites, remises en question pour leur productivité. Dans le second secteur, plus de la moitié des terres agricoles ont été conservées comme terres publiques (bien que la majorité de ces terres soient des pâturages et des prairies de fauche à usage collectif) [10], pour être louées à des entreprises agricoles commerciales, avec le soutien de la loi de 1996 sur la location des terres agricoles. Pourtant, seule une petite partie de ces terres a été louée, et de nombreuses zones contiennent des sols de mauvaise qualité.

Malgré le mouvement de privatisation des terres, ce n'est que plus tard qu'un système d'enregistrement a été formalisé, régi par la loi de 2004 sur le registre public. L'Agence nationale du registre public (NAPR) a été créée la même année pour gérer un nouveau registre public, gérant à la fois l'enregistrement des terres et le cadastre national. Dans les zones rurales, une deuxième vague de privatisation a suivi la loi de 2005 sur la privatisation des terres agricoles appartenant à l'État, qui a autorisé les transactions par vente aux enchères ou vente directe [11]. Cette loi a été à son tour remplacée par la loi de 2010 sur les biens de l'État. À ce moment-là, la plupart des terres arables appartenaient à des propriétaires privés et les terres de l'État étaient principalement des pâturages. La loi de 2006 sur l'autonomie locale avait transféré les pâturages aux municipalités. La loi de 2010 sur les biens publics a ensuite placé ces terres sous l'autorité de l'Agence des biens publics, au sein du ministère de l'économie et du développement durable. Toutefois, par endroits, les municipalités ont conservé le contrôle des pâturages lorsqu'elles les avaient enregistrés comme terres agricoles et propriétés municipales avant 2010.  Les lois de 2005 et 2010 ont interdit la privatisation des pâturages, à l'exception des zones louées avant 2005. La date limite pour tout transfert à la propriété privée a été fixée à mai 2011. Depuis lors, seuls les baux sont possibles pour les terres de l'État par le biais de ventes aux enchères nationales.

_{Vallée de la rivière Sno, montagnes du Caucase, Géorgie, photo de Vyacheslav Argenberg, licence Creative « Commons Attribution 4.0 International »​}

Système de tenure foncière

Il existe en Géorgie des propriétés foncières privées, étatiques, religieuses et municipales [12]. La location de ces différents types de terrains est également possible. Pratiquement tous les terrains résidentiels sont désormais privatisés, de même qu'une grande partie des terrains industriels et urbains [13].

Dans les zones rurales, à la fin de l'ère soviétique, l'utilisation des terres agricoles était dominée par 1 300 grandes fermes d'État et collectives, laissant de côté une petite zone destinée aux petites exploitations d'environ 700 000 ménages ruraux. Suite à la loi de 2011 sur le registre public, les terres agricoles ont été réparties dans les catégories suivantes [14]:

•  Les terres arables (pour les cultures pérennes, les potagers ou les vergers)
•  Les prairies de fauche
•  Les terres de pâturage
•  Les parcelles personnelles (pour l'usage du ménage)​

L'objectif de privatisation totale des terres étant limité en raison du développement du soutien législatif et administratif dans la réforme foncière initiale, les baux, autorisés pour une durée maximale de 49 ans, ont été fréquemment activés [15]. Entre 1992 et 1998, des parcelles d'État ont été distribuées à environ un million de familles, soit environ 90 % de la population [16]. Cependant, les terres arables sont aujourd'hui majoritairement privatisées et enregistrées dans le registre public, sous l'utilisation de petites exploitations et d'exploitations collectives. Le recensement agricole de 2014 fait apparaître 734 825 hectares d'exploitations agricoles privatisées contre 107 464 hectares de terres louées [17]. Depuis 2005 (par la loi sur la privatisation des terres agricoles appartenant à l'État), les terres agricoles privatisées ne peuvent plus être louées. Les pâturages, quant à eux, ne peuvent être privatisés que sous certaines conditions, tandis que les baux d'État sont autorisés, bien qu'il y ait eu beaucoup d'utilisation informelle en libre accès. Il existe des pâturages de village sur les terres communales locales et des pâturages en dehors des zones résidentielles, qui sont généralement autorégulés par les utilisateurs [18]. La propriété foncière municipale comprend des pâturages, mais aussi des terres agricoles, des zones protégées, des réserves forestières de l'État et des monuments historiques.

L'enregistrement des terres a été simplifié et numérisé au fil des ans, de sorte qu'il peut désormais être effectué rapidement et à faible coût. En 2006, la NAPR (National Agency of Public Registry) a mis en place un système numérique intégré d'enregistrement foncier et de cadastre disponible dans tout le pays. Le registre s'est élargi pour inclure des informations de transfert, des géoréférences attachées, des informations sur les hypothèques et d'autres données. Depuis 2016, le pays s'efforce de passer d'un registre public à un registre basé sur la technologie « blockchain », le « NAPR » s'associant au groupe « Bitfury » [19]. Ce système est revendiqué comme étant très rentable, encourageant un marché foncier et des investissements étrangers. En 2018, 1,5 million de titres ont été enregistrés sur le système basé sur la « blockchain ». Depuis 2020, on tente d'enregistrer toutes les terres du pays, en utilisant des approches systémiques et sporadiques. Cela fait suite à la loi de 2020 sur l'amélioration des données cadastrales et la procédure d'enregistrement systématique et sporadique des droits sur les parcelles de terre dans le cadre du projet d'État.

Tendances dans l'utilisation des terres

L'agriculture reste un secteur important en Géorgie, bien que sa contribution économique et sa superficie d'utilisation des terres aient diminué. Selon les chiffres de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture, la superficie des terres arables en Géorgie a considérablement diminué, passant de 11,4 % de la superficie totale en 1992 à 4,4 % en 2019 [20]. Parallèlement, la contribution du secteur au PIB national a diminué, passant de 20,6 % en 2000 à 6,5 % en 2019 [21]. Ces diminutions peuvent être attribuées à un certain nombre de facteurs, dont la dégradation accrue des terres et l'exode rural. Il existe une quantité importante de terres arables inutilisées, principalement dans la partie orientale du pays, tandis que 65 à 70 % du pays ont des sols pauvres [22]. Néanmoins, le secteur conserve une part importante de la population active, qui était supérieure à 50 % au début du siècle et s'élevait à 38,2 % en 2019 [23]. Les principales cultures sont les céréales (blé et maïs), le raisin (pour le vin), les pommes de terre et un mélange de fruits [24]. Les pâturages permanents ont connu une évolution proportionnelle moins importante que les terres arables, passant de 30,1 % de la superficie totale des terres en 1992 à 27,8 % en 2019. Les bovins et les ovins sont les animaux d'élevage les plus courants. Cependant, il existe un risque de surpâturage sur les terres pastorales, tandis que l'accès est problématique dans les zones de conflit. Dans l'ensemble, l'agriculture ne fait pas l'objet d'investissements significatifs, et une grande partie de la production répond à des besoins de subsistance qui génèrent de faibles revenus [25].

_{Kakheti, Géorgie-Vignobles géorgiens, photo de Levan Gokadze, Creative Commons Attribution-Share Alike 2.0 Generic license}

Les forêts constituent une ressource étendue et importante en Géorgie, couvrant 40,5 % des terres en 2019. Cependant, il existe un problème d'exploitation forestière illégale et la menace plus récente du développement des infrastructures. Pourtant, dans un pays où la pauvreté rurale est élevée et où il n'y a pas de sources de chauffage alternatives disponibles, la foresterie peut être le site le plus réalisable pour accéder au bois de chauffage et à d'autres produits non ligneux. Le nouveau code forestier 2020 régit l'utilisation, l'entretien et la restauration des forêts. La loi introduit l'utilisation multifonctionnelle des forêts et des formes de gestion inclusive. Il existe des forêts domaniales, communales et privées, régies par un principe de libre accès à des fins non commerciales [26]. Cependant, la loi s'est avérée controversée en permettant à l'Église orthodoxe géorgienne de posséder des terres forestières [27].

Le passage à l'économie de marché s'est accompagné du passage d'une économie rurale à une économie urbaine [28]. Il existe d'importantes disparités de richesse, non seulement entre les zones urbaines et rurales, mais aussi entre la capitale Tbilissi et les autres villes. En 2020, près de 60 % de la population géorgienne résidait dans des zones urbaines, dont plus d'un million de personnes, soit près d'un tiers de la population nationale, dans la capitale [29].

_{Tbilissi, photo par pasaheros, domaine public}

Investissements et acquisitions de terres

La Géorgie est un point de commerce historiquement important au carrefour de l'Europe de l'Est et de l'Asie occidentale, situé sur l'ancienne route de la soie [30]. Son rôle de partenaire commercial demeure, avec une politique de commerce extérieur fortement libéralisée. C'est le seul pays de la région à avoir conclu des accords de libre-échange avec l'UE et la Chine [31]. Le développement du port en eau profonde d'Anaklia, qui ferait partie d'une zone économique libre, est en cours. Il vise à faciliter le transport de marchandises par la mer Noire et à approvisionner les marchés occidentaux et orientaux. Par ailleurs, bien que l'exploitation des minéraux ait diminué depuis l'indépendance, le pays sert de voie de transport importante pour le pétrole et le gaz vers les marchés internationaux [32]. Trois « pipelines » majeurs traversent le pays, reliant l'Azerbaïdjan, la Géorgie et la Turquie.

_{Dragage du port d'Anaklia, photo de Jelger Groeneveld, licence Creative Commons Attribution 2.0 Generic}

Les marchés fonciers en Géorgie sont toujours en développement et sont plus actifs dans les zones urbaines et périurbaines que dans les zones rurales. La guerre entre la Russie et l'Ukraine a notamment provoqué une flambée des prix. Le développement du marché foncier est considéré comme un moyen de stimuler le secteur agricole et l'établissement de droits de propriété foncière clairs pourrait contribuer à attirer les investissements [33]. Cependant, les prix des terrains restent déprimés dans les zones où l'activité économique est moindre, comme le développement du tourisme. Les marchés ne sont pas favorisés par un morcellement excessif des terres, mais dans les zones rurales économiquement productives (comme les cultures de rente sur le littoral de la mer Noire), on assiste à un regroupement des terres induit par le marché, les propriétaires privés agrandissant leurs exploitations.

L'État peut exproprier des terres pour cause de nécessité publique et moyennant une indemnisation appropriée. Au moment de l'indépendance, les droits de propriété foncière n'autorisaient pas la propriété étrangère. Toutefois, les ventes sans restriction ont été autorisées à partir de 2010, notamment grâce à la facilité d'acquisition de la double nationalité géorgienne [34]. En 2013, des rassemblements nationalistes impliquant différents groupes d'intérêt ont eu lieu pour demander l'annulation de ces lois. En conséquence, le Parlement a adopté un projet de loi suspendant les transferts de terres à des entités étrangères jusqu'à la fin de 2014, bien que cette suspension ait été rapidement abrogée par la Cour constitutionnelle. En 2017, un amendement constitutionnel a introduit une interdiction de la propriété étrangère des terres agricoles, avec toutefois des échappatoires pour certains cas. L'achat de biens immobiliers résidentiels par des étrangers est toujours autorisé.

Droits fonciers des femmes

En principe, tous les mécanismes juridiques sont en place pour éliminer la discrimination à l'égard des femmes. La Constitution prévoit l'égalité des droits entre les hommes et les femmes, y compris en matière d'héritage des biens [35]. Le code civil réaffirme ces droits, indiquant que les femmes peuvent posséder et gérer des biens par elles-mêmes, ainsi qu'acquérir des crédits. Les biens acquis pendant le mariage sont des biens communs. En 2004, le gouvernement a créé le Conseil pour l'égalité des sexes chargé d'élaborer un plan d'action pour atteindre l'égalité [36]. Toutefois, la mise en œuvre de ce plan s'est faite à un rythme lent. En 2010, la loi sur l'égalité des sexes a été adoptée et il existe des conseils pour l'égalité des sexes au niveau municipal. En 2014, une nouvelle loi sur l'élimination de toutes les formes de discrimination a été adoptée [37].

L'inscription dans l'enseignement secondaire et supérieur est égale pour les hommes et les femmes. Pourtant, il existe un écart de rémunération important entre les sexes. Jusqu'aux élections de 2020, le parlement géorgien était composé à 90% d'hommes, mais un nouveau système de quotas a assuré une représentation minimale de 20% (30 sièges sur 150). Ce chiffre passera à 50 sièges d'ici 2028.

Malgré l'égalité en droit, dans la pratique, les femmes manquent souvent d'informations pour faire valoir leurs droits. Un rapport de la FAO de 2018 suggère que, dans le cadre des relations traditionnelles entre les sexes, les femmes n'ont guère leur mot à dire dans l'économie des ménages et qu'elles sont souvent placées en tant qu'héritières secondaires [38]. Elles ont un accès limité à la propriété foncière et sont sous-représentées dans les coopératives agricoles, tant comme membres que comme présidentes. Lors de la privatisation des terres, les parcelles ont souvent été mises au nom du chef de famille, qui est en général un homme. L'absence de propriété foncière limite l'accès des femmes au crédit et au financement rural.

Innovations dans les régimes fonciers

L'USAID soutient la privatisation des terres en Géorgie depuis les années 1990, notamment en aidant à la rédaction de lois et à la mise en place de procédures d'enregistrement [39]. De 2001 à 2010, le projet de développement du marché foncier en deux phases a contribué à privatiser les terres agricoles et à développer les marchés fonciers tout en soutenant les propriétaires fonciers. Plusieurs agences, dont la Kreditanstalt fur Wiederaufbau (KfW), la Banque mondiale, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), l'Union européenne (UE) et l'Agence suédoise de coopération internationale au développement (SIDA), ont financé des projets de développement du registre foncier, notamment la cartographie, les relevés cadastraux et la création de six centres d'enregistrement. De 1995 à 2007, la « German Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit  (GIZ) » a mis en œuvre un projet de gestion foncière en Géorgie, axé sur l'enregistrement des terrains et des appartements dans les zones urbaines. Le travail de la GIZ s'est concentré sur Tbilissi, tandis que la KfW s'est intéressée aux autres villes et aux zones rurales (à l'exception des régions de haute montagne) [40].

Le transfert de l'agriculture des fermes d'État vers la production des petits exploitants a exposé les petits exploitants désormais propriétaires des terres qu'ils cultivent, mais souvent dépourvus des compétences, des connaissances et de l'accès au marché nécessaires pour réussir dans leurs propres entreprises. De 2014 à 2018, Oxfam, en collaboration avec ses partenaires Action contre la faim (ACF), l'Agence de développement des communautés rurales (RCDA) et l'Association des agriculteurs biologiques « ELKANA », a mis en place un projet visant à augmenter la productivité agricole et à soutenir la compétitivité des petits exploitants agricoles [41]. En particulier, le projet a encouragé les coopératives agricoles pour aider à naviguer sur les marchés agricoles émergents.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1991 - Indépendance après la chute de l'Union soviétique

La guerre civile et les conflits ethno politiques ont suivi jusqu'en 1993.

1992 - Adoption du décret sur la privatisation des terres

Dans les zones rurales, cela concernait les cours, les jardins, les vergers et les fermes collectives (kolkhozes) et d'État (sovkhozes).

1995 - Adoption de la Constitution nationale

Reconnaît le droit d'acquérir, d'aliéner et d'hériter des biens

1996 - Adoption de la loi sur la propriété des terres agricoles

Permettre pour la première fois l'octroi de droits privés sur des terres agricoles

2004 - Création de l'Agence nationale du registre public (NAPR)

Conformément à la loi de 2004 sur le registre national, le NAPR gère l'enregistrement des terres et le cadastre national.

2008 - Guerre avec la Russie en raison d'un différend territorial

Cela a conduit aux républiques sécessionnistes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud.

2010 - Loi sur les biens de l'État

Les terres domaniales, qui étaient jusqu'alors principalement des pâturages, ont été placées sous l'autorité de l'Agence des biens de l'État, ce qui a permis d'interdire dans l'ensemble la privatisation.

2018 - 1,5 million de titres enregistrés sur un système basé sur la « blockchain »

Nouveau passage d'un registre public à un registre basé sur la technologie « blockchain »

2020 – Nouveau code sur la forêt

Le code régit l'utilisation, l'entretien et la restauration des forêts, en introduisant une utilisation multifonctionnelle des forêts et des formes inclusives de gestion.

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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

Pour en savoir plus sur la privatisation des terres en Géorgie et le développement des marchés fonciers, l'auteur propose un rapport d'Alexander Gvaramia [42]. Un récent rapport sur la gestion des pâturages donne une idée claire des complexités juridiques liées à la gestion des terres pastorales [43]. Il existe également une collection complémentaire d'études de cas issues du même projet, axées sur la dégradation des sols [44]. Un article universitaire d'Alexi Gugushvili examine les controverses autour de la propriété foncière étrangère et la réponse de la société civile [45]. Une publication récente de « FIAN International » examine les développements dans les administrations foncières numérisées, en comparant des études de cas en Géorgie, au Brésil, en Indonésie, en Inde et au Rwanda [46]. Enfin, pour une évaluation approfondie des relations entre les sexes en Géorgie par rapport à l'agriculture et au développement rural, les lecteurs sont invités à consulter un rapport de 2018 de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture [47].