Geórgia- Contexto e Governança Fundiária

A área total é de 69.700 km2. Em 2020, a população era de 3,7 milhões [2]. Isto representa um declínio de um máximo de 5,5 milhões em 1992, devido à emigração tanto de georgianos(as) quanto de não georgianos(as) após a queda da União Soviética, incluindo aqueles(as) que escaparam da guerra e da privação econômica [3]. De acordo com o censo de 2014, 87% da população é composta por etnias georgianas, enquanto o restante é principalmente uma mistura de etnias azeri, armênios e russos.

A Geórgia votou pela independência da União Soviética em 1991, com Zviad Gamsakhurdia eleito como o primeiro presidente. Ele foi deposto em janeiro de 1992, logo seguido por violentos confrontos civis e conflitos etnopolíticos armados em duas regiões do país - Abkhazia e Ossétia do Sul, que duraram até o final de 1993. Isto devastou a economia nacional, que se contraiu em 65%. O ex-ministro das Relações Exteriores soviético Eduard Shevardnadze tornou-se presidente do Conselho de Estado da Geórgia em 1992 (tornando-se efetivamente chefe de Estado) antes de se tornar o primeiro presidente do país em 1995. Ele foi deposto após protestos massivos em 2003 contra a corrupção desenfreada (a Revolução das Rosas). O conflito etnopolítico com a Rússia surgiu nos anos 90, levando a um legado de Pessoas Deslocadas Internamente (PDIs). Isto foi agravado por uma breve guerra em 2008 entre a Geórgia e a Rússia, ligada a confrontos militares e limpeza étnica da população georgiana, o que levou às autoproclamadas repúblicas da Abcásia e Ossétia do Sul, com cerca de 12.560 km2 mantidos sob controle russo, mantendo um elemento de controle sobre a região do Sul do Cáucaso. Desde fevereiro de 2021, Irakli Garibashvili ocupa o cargo de primeiro-ministro (pela segunda vez) com uma maioria para seu partido Georgia Dream Party e uma relação altamente polarizada com o partido de oposição UNM (United National Movement) [4].

Economicamente, a Geórgia foi uma das repúblicas mais prósperas durante a época soviética [5]. Seu movimento subsequente para uma economia de mercado livre foi complementado com a privatização de muitas terras. Apesar da contração econômica inicial, houve crescimento durante a última década, instigado por reformas econômicas durante a era pós-Shevardnadze. Em 2014, o país assinou um Acordo de Associação com a União Européia (UE), que incluiu uma Área de Livre Comércio Extensa e Abrangente. Atingiu o status de renda média, embora o crescimento esteja concentrado nas áreas urbanas, deixando para trás uma economia rural estagnada. Tradicionalmente um setor central, a agricultura sofreu após conflitos políticos independentes, a perda de um mercado totalmente soviético e a falta de investimento. Apesar da queda da população, o país tornou-se um importador líquido de alimentos [6].

Legislação e regulamentação de terrasns

A constituição georgiana de 1995 (emendada em 2004, 2010 e 2017-18) reconhece o direito de adquirir, alienar e herdar propriedade [7]. Os artigos 147-315 do Código Civil de 1997 regem mais especificamente as transações de terras e heranças.

Em 1992, o governo promulgou o Decreto de Privatização de Terras. Nas áreas rurais, esse decreto se concentrou em quintais, jardins, pomares e fazendas coletivas (kolkhoz) e estatais (sovkhoz). Em sua primeira etapa, isto foi realizado gratuitamente, envolvendo a alocação de até 1,25 hectares de fazendas estaduais e coletivas para cada família, e até 5 hectares em áreas montanhosas. Nesta etapa, a propriedade formal da terra em áreas urbanas foi mantida pelo estado, e a terra foi cedida para uso vitalício que era hereditário [8]. A privatização total de terras agrícolas, por outro lado, foi restringida pela falta de legislação de apoio (até a lei de 1996 mencionada abaixo) e por uma administração de terras em pleno funcionamento (disponível a partir de meados dos anos 2000).

A transferência efetiva dos direitos privados nas áreas rurais foi permitida pela Lei de Propriedade de Terras Agrícolas de 1996. O objetivo era fazer setores de subsistência e orientados para o mercado [9]. O primeiro setor resultou em pequenas fazendas familiares privadas que se fragmentaram em parcelas ainda menores, questionadas por sua produtividade. O último setor envolvia mais da metade das terras agrícolas sendo retidas como terras estatais (embora com a maioria dessas terras compreendendo pastagens e campos de feno para uso coletivo) [10], para serem arrendadas para empreendimentos agrícolas comerciais, sob o apoio da Lei de 1996 sobre Arrendamento de Terras Agrícolas. No entanto, apenas uma pequena parte destas terras foi arrendada, com muitas áreas contendo solos de má qualidade.

Apesar do movimento de privatização de terras, só mais tarde foi formalizado um sistema de cadastro, regido pela Lei de Registro do Estado de 2004. A Agência Nacional de Registro Público (NAPR - sigla em inglês) foi formada no mesmo ano para reger um novo registro público, gerenciando tanto o registro de terras quanto o cadastro nacional. Nas áreas rurais, uma segunda onda de privatizações seguiu a Lei de 2005 sobre a Privatização de Terras Agrícolas do Estado, que permitiu transações por leilão ou venda direta [11]. A lei foi, por sua vez, substituída pela Lei de Propriedade Estatal de 2010, pela qual a maioria das terras aráveis estava sob propriedade privada e as terras estatais eram predominantemente pastagens. A Lei de 2006 sobre a Autogovernança Local havia transferido as pastagens para a propriedade dos municípios. A Lei de 2010 sobre Propriedade Estatal colocou então tais terras sob a autoridade da Agência Estatal de Propriedade, dentro do Ministério da Economia e Desenvolvimento Sustentável. No entanto, as municipalidades conservaram o controle das pastagens onde elas haviam sido registradas como terras agrícolas e propriedades municipais antes de 2010.  As leis de 2005 e 2010 proibiram a privatização de pastagens, exceto para as áreas arrendadas até 2005. Foi estabelecido um prazo para qualquer transferência para propriedade privada em maio de 2011. Desde então, somente arrendamentos de terras estatais são possíveis através de leilões nacionais.

_{Vale do rio Sno, montanhas caucasianas, Geórgia, foto de Vyacheslav Argenberg, Creative Commons Attribution 4.0 Licença internacional​}

Classificações de posse de terra

Existem terras privadas, estaduais, religiosas e municipais na Geórgia [12]. Também é possível arrendamentos destes diferentes tipos de terra. Praticamente todos os terrenos residenciais estão agora privatizados, assim como uma alta proporção de terrenos industriais e urbanos [13].

Nas áreas rurais, no final da era soviética, o uso do solo agrícola era dominado por 1.300 grandes fazendas estatais e coletivas, deixando de lado uma pequena área que atendia às pequenas propriedades de cerca de 700.000 famílias rurais. Seguindo a Lei do Registro Público de 2011, as terras agrícolas foram divididas nas seguintes categorias  [14]:

• terras aráveis (para culturas perenes, hortas ou pomares)

• campos de feno

• pastagens

• parcelas pessoais (para uso doméstico)

Com o objetivo da privatização total da terra limitada devido ao desenvolvimento do apoio legislativo e administrativo na reforma agrária inicial, houve, em vez disso, uma ativação de arrendamentos frequentes, permitida por até 49 anos [15]. Entre 1992 e 1998, as parcelas estatais foram distribuídas a cerca de um milhão de famílias, o que representava em torno de 90% da população [16]. Entretanto, a terra arável é agora em sua maioria privatizada e registrada no registro público, sob uso de pequenas propriedades e fazendas corporativas. O Censo Agrícola de 2014 destaca 734.825 hectares de propriedades agrícolas privatizadas contra 107.464 hectares de terras alugadas [17]. Desde 2005 (através da Lei de Privatização de Terras Agrícolas do Estado), as terras agrícolas privatizadas não podem mais ser arrendadas.

Os pastos, por outro lado, só podem ser privatizados sob certas condições, enquanto os arrendamentos estatais podem ser permitidos, embora tenha havido muito uso informal sob livre acesso. Há pastagens de aldeias em terras comuns locais e pastagens fora das áreas residenciais, que geralmente são auto-regulamentadas pelos(as) usuários(as) [18]. A propriedade municipal de terras inclui pastagens e também algumas terras agrícolas, áreas protegidas, terras de reserva florestal estadual e monumentos históricos.

O registro da terra foi simplificado e digitalizado ao longo dos anos, garantindo que agora possa ser feito com rapidez e a baixo custo. Em 2006, a NAPR (Agência Nacional de Registro Público) introduziu um sistema digital integrado de registro e cadastro fundiário disponível em todo o país. O registro foi ampliado para incluir informações de transferência, georreferenciamento anexado, informações sobre hipotecas e outros dados. Desde 2016, o país está mudando de um registro público para um baseado em tecnologia de cadeia de bloqueio, com o NAPR em parceria com o Grupo Bitfury [19]. Isto é considerado altamente econômico, incentivando um mercado de terras e o investimento estrangeiro. Em 2018, 1,5 milhões de títulos foram registrados no sistema baseado na cadeia de bloqueios (blockchain). Desde 2020, houve uma tentativa de registrar todas as terras do país, utilizando tanto abordagens sistêmicas quanto esporádicas. Isto segue a Lei de 2020 sobre a Melhoria dos Dados Cadastrais e o Procedimento para o Registro Sistemático e Esporádico de Direitos a Lotes de Terra dentro da Estrutura do Projeto do Estado.

Tendências de uso do solo

A agricultura continua sendo um setor importante na Geórgia, embora com uma diminuição da contribuição econômica e da área de uso da terra. Segundo números da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura, houve uma redução dramática na quantidade de terras aráveis na Geórgia, de 11,4% da área total de terra em 1992 para 4,4% em 2019 [20]. Entretanto, a contribuição do setor para o PIB nacional diminuiu de 20,6% em 2000 para 6,5% em 2019 [21]. Estas diminuições podem ser atribuídas a uma série de fatores, incluindo o aumento da degradação da terra e da emigração tanto do país quanto das áreas rurais para as urbanas. Há uma quantidade significativa de terra arável não utilizada, principalmente na parte oriental, enquanto 65-70% do país tem solos pobres [22]. No entanto, o setor mantém uma proporção importante da população ativa, que era superior a 50% na virada do século e em 2019 era de 38,2% [23]. As principais culturas incluem grãos (trigo e milho), uvas (para vinho), batatas e uma mistura de frutas [24]. As pastagens permanentes sofreram uma mudança menos proporcional que as terras aráveis, passando de 30,1% da área total de terra em 1992 para 27,8% em 2019. O gado bovino e ovino são os animais mais comuns. Entretanto, há um risco de sobrepastoreio em terras pastoris, enquanto o acesso é problemático em áreas de conflito. A agricultura em geral carece de investimentos significativos, com muita produção atendendo às necessidades de subsistência através das quais se derivam baixos rendimentos [25].

_{Kakheti, Vinhas Georgianas, foto de Levan Gokadze, Creative Commons Attribution-Share Alike 2.0 Licença genérica}

As florestas são um recurso extenso e importante na Geórgia, cobrindo 40,5% da terra em 2019. Entretanto, há um problema de exploração madeireira ilegal e a ameaça mais recente de desenvolvimento de infra-estrutura. Contudo, em um país com alta pobreza rural e falta de fontes alternativas de aquecimento disponíveis, a silvicultura pode ser o local mais viável para o acesso à madeira para combustível e outros produtos não madeireiros. O novo Código Florestal 2020 rege o uso, a manutenção e a restauração das florestas. A lei introduz o uso multifuncional da floresta e formas inclusivas de manejo. Existem florestas estatais, comunitárias e privadas, governadas sob um princípio de livre acesso para uso não-comercial [26]. Entretanto, a lei mostrou-se controversa ao permitir que a Igreja Ortodoxa Georgiana fosse proprietária da área florestal [27].

Paralelamente a uma mudança para uma economia de mercado tem sido o movimento de uma economia rural para uma economia urbana [28]. Há disparidades significativas na riqueza, não apenas entre as áreas urbanas e rurais, mas também entre a capital, Tbilisi, e outras cidades. Em 2020, quase 60% da população da Geórgia residia em áreas urbanas, com mais de um milhão de pessoas, quase um terço da população nacional, na capital [29].

_{Tbilisi, foto de pasaheros, domínio público​}

Investimentos e aquisições de terras

A Geórgia é um ponto comercial historicamente importante situado no cruzamento entre a Europa Oriental e a Ásia Ocidental, localizada na antiga Rota da Seda [30]. Seu papel como parceiro comercial permanece, com uma política de comércio exterior altamente liberalizada. É o único país da região que tem acordos de livre comércio tanto com a UE quanto com a China [31]. Há um desenvolvimento pendente do porto de águas profundas de Anaklia, que faria parte de uma zona econômica livre, e visa facilitar o transporte de mercadorias através do Mar Negro, atendendo aos mercados tanto do oeste como do leste. Enquanto isso, embora a exploração mineral tenha diminuído desde a independência, o país atua como uma importante rota de transporte de petróleo e gás para os mercados internacionais [32]. Três grandes oleodutos atravessam o país, ligando o Azerbaijão, a Geórgia e a Turquia.

_{Dragagem do porto de Anaklia, foto de Jelger Groeneveld, Creative Commons Attribution 2.0 Licença genérica}

Os mercados terrestres na Geórgia ainda estão se desenvolvendo e são mais ativos nas áreas urbanas e peri-urbanas em relação às áreas rurais. Em particular, a guerra Rússia-Ucrânia influenciou um aumento nos preços. O desenvolvimento do mercado de terras é visto como um caminho para estimular o setor agrícola e o estabelecimento de direitos de propriedade fundiária claros poderia ajudar a atrair investimentos [33]. Entretanto, os preços da terra continuam reduzidos em áreas com menor atividade econômica, como o desenvolvimento do turismo. Os mercados não são auxiliados pela excessiva fragmentação da terra, mas em áreas rurais economicamente produtivas (como com culturas rentáveis na costa do Mar Negro) está ocorrendo uma consolidação de terra impulsionada pelo mercado à medida que os proprietários de terras privadas expandem suas fazendas.

O Estado pode expropriar terras por necessidade pública e com a devida compensação. Na época da independência, os direitos de propriedade da terra não permitiam a propriedade a estrangeiros. Entretanto, as vendas sem restrições foram permitidas a partir de 2010, particularmente facilitadas pela simplicidade de adquirir a dupla cidadania georgiana [34]. Até 2013, estavam ocorrendo comícios nacionalistas envolvendo diferentes grupos de interesse, exigindo a reversão de tais leis. Como resultado, o parlamento aprovou um projeto de lei suspendendo a transferência de terras para entidades estrangeiras até o final de 2014, embora esta suspensão tenha sido logo revogada pelo Tribunal Constitucional. Em 2017, uma emenda constitucional introduziu uma proibição da propriedade estrangeira de terras agrícolas, embora com brechas para certos casos. A compra de imóveis residenciais por estrangeiros ainda é permitida.

Direitos da mulher à terra

Em princípio, todos os mecanismos legais estão em vigor para eliminar a discriminação contra as mulheres. A Constituição exige direitos iguais para homens e mulheres, inclusive sobre a herança de propriedade [35]. O Código Civil reitera estes direitos, afirmando que as mulheres podem possuir e administrar a propriedade por si mesmas, bem como adquirir crédito. A propriedade adquirida durante o casamento é propriedade comum. Em 2004, o governo criou o Conselho de Igualdade de Gênero encarregado de desenvolver um plano de ação para alcançar a igualdade [36]. Entretanto, a implementação deste plano tem avançado a um ritmo lento. Em 2010, foi aprovada a Lei de Igualdade de Gênero e existem conselhos de igualdade de gênero em nível municipal. Em 2014, uma outra Lei sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação foi aprovada [37].

A matrícula no ensino médio e superior é igual para homens e mulheres. No entanto, existe uma significativa diferença salarial entre homens e mulheres. Até as eleições de 2020, o parlamento da Geórgia era 90% masculino, mas um novo sistema de cotas garantiu uma representação mínima de 20% (30 das 150 cadeiras). Isto aumentará para 50 cadeiras até 2028.

Apesar da igualdade na lei, na prática as mulheres muitas vezes não dispõem das informações necessárias para fazer valer seus direitos. Um relatório da FAO de 2018 sugere que, sob as relações tradicionais de gênero, as mulheres têm pouca voz na economia doméstica e muitas vezes são colocadas como herdeiras secundárias [38]. Elas têm acesso limitado à propriedade da terra e estão subrepresentadas nas cooperativas agrícolas, tanto como membras quanto como presidentas. Durante a privatização da terra, os lotes eram frequentemente colocados sob o nome do chefe da família, que em geral é o chefe masculino. A falta de propriedade da terra limita o acesso das mulheres ao crédito e ao financiamento rural.

Inovações na governança de terras

A USAID tem apoiado a privatização de terras na Geórgia desde os anos 90, incluindo assistência na elaboração de leis e no estabelecimento de procedimentos para registro [39]. De 2001 a 2010, o Projeto de Desenvolvimento do Mercado de Terras em duas fases ajudou a privatizar terras agrícolas e desenvolver mercados de terras, apoiando ao mesmo tempo os(as) proprietários(as) de terras. Várias agências, incluindo a Kreditanstalt fur Wiederaufbau (KfW), o Banco Mundial, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a União Européia (UE) e a Agência Sueca de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (ASDI), financiaram projetos de desenvolvimento do registro de terras, incluindo mapeamento, levantamentos cadastrais e o estabelecimento de seis centros de registro. De 1995 a 2007, a Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) alemã implementou um projeto de Administração de Terras na Geórgia, focalizando o registro de terras e apartamentos em áreas urbanas. O trabalho da GIZ concentrou-se em Tbilisi, enquanto que o KfW procurou outras cidades e áreas rurais (além das regiões de alta montanha) [40].

A transferência da agricultura das fazendas estatais para a produção de pequenos(as) proprietários(as) tem exposto esses(as) agricultores(as) que agora são proprietários da terra que cultivam, mas que muitas vezes carecem das habilidades, conhecimentos e acesso ao mercado necessários para ter sucesso em seus próprios empreendimentos. De 2014 a 2018, a Oxfam, juntamente com os parceiros Action Against Hunger (ACF), a Rural Communities Development Agency (RCDA) e a Biological [organic] Farmers Association ELKANA, criou um projeto para aumentar a produtividade agrícola e apoiar o empoderamento dos(as) pequenos(as) agricultores(as)[41]. Em particular, o projeto promoveu cooperativas agrícolas para ajudar a orientar nos mercados agrícolas emergentes.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

1991 - Independência após a queda da União Soviética
A guerra civil e os conflitos etnopolíticos se prolongaram até 1993.

1992 - Aprovação do Decreto de Privatização da Terra
Nas áreas rurais, isso se concentrava em pátios, jardins, pomares e fazendas coletivas (kolkhoz) e estatais (sovkhoz).

1995 - Aprovação da Constituição Nacional
Reconhecimento do direito de adquirir, alienar e herdar bens

1996 - Aprovação da lei de propriedade de terras agrícolas
São permitidos, pela primeira vez, direitos privados para terras agrícolas

2004 - Formação da Agência Nacional de Registro Público (NAPR - sigla em inglês)
Conforme a Lei de Registro do Estado de 2004, o NAPR trata do registro de terras e do cadastro nacional.

2008 - Guerra com a Rússia por disputa territorial
Esta situação levou ao surgimento das repúblicas separatistas da Abcásia e Ossétia do Sul.

2010 - Lei da propriedade estatal
A terra do Estado, agora principalmente de pastagem, foi colocada sob a autoridade da Agência para a Propriedade Estatal, proibindo, de modo geral, a privatização

2018 - 1,5 milhões de títulos registrados em um sistema baseado em cadeias de bloqueios
Nova mudança de um registro público para um baseado em tecnologia de cadeia de bloqueio

2020 - Novo Código Florestal
O código rege o uso, manutenção e restauração da floresta, introduzindo o uso multifuncional da floresta e formas inclusivas de manejo

Para saber mais

Sugestões do autor para leituras adicionais

Para saber mais sobre a privatização de terras na Geórgia e o desenvolvimento dos mercados de terras, o autor sugere um relatório de Alexander Gvaramia [42]. Um relatório recente sobre a gestão de pastagens dá uma visão clara das complexidades legais na administração de terras pastoris [43]. Há também uma coleção complementar de estudos de caso do mesmo projeto, com foco na degradação da terra [44]. Um artigo acadêmico de Alexi Gugushvili examina as controvérsias sobre a propriedade de terras estrangeiras e a resposta da sociedade civil [45]. Uma publicação recente da FIAN International examina os desenvolvimentos nas administrações de terras digitalizadas, comparando estudos de caso da Geórgia, Brasil, Indonésia, Índia e Ruanda [46]. Finalmente, para uma avaliação completa das relações de gênero na Geórgia medidas em relação à agricultura e ao desenvolvimento rural, os(as) leitores(as) são encorajados(as) a consultar um relatório de 2018 da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura [47].