Terra e conflitos

Fatores desencadeantes de conflitos por terra e recursos

Os conflitos de terra podem ser desencadeados por uma grande variedade de fatores interligados. As ações arbitrárias de agentes do Estado, investidores e indivíduos poderosos que restringem ou removem o acesso à terra e aos recursos estão frequentemente no centro das situações de conflito. Essas ações podem incluir:

• Longas histórias de ocupação colonial e desapropriação que sustentam os sistemas sociais discriminatórios contemporâneos e que consolidam a diferença étnica como meio de dividir para governar
• Pobreza sistêmica e desigualdade na sociedade, em que um grande número de pessoas é marginalizado pela violência estrutural (veja abaixo) e pela falta de direitos seguros à terra em ambientes rurais e urbanos
• Desigualdades de gênero e geração e práticas de herança que restringem o acesso à terra e aos recursos naturais
• Degradação da terra, perda de biodiversidade, quebra de safra, perdas de gado e migração forçada aceleradas pelos impactos das mudanças climáticas e pelo aumento da incidência de secas, ondas de calor, incêndios, enchentes e outros eventos climáticos extremos
• Aumento da pressão sobre a terra como consequência da rápida urbanização
• Desenvolvimento de infraestrutura em grande escala
• Diminuição do tamanho das propriedades agrícolas como resultado do rápido crescimento da população
• Competição pelo uso da terra entre: criadores(as) de gado e agricultores(as); investidores(as) nos setores de mineração, silvicultura e agronegócios voltados para a exportação e usuários(as) locais da terra; instituições estatais e agências internacionais que buscam impor políticas de conservação "fortes" para proteger a vida selvagem, a biodiversidade e os recursos florestais por meio da exclusão de povos indígenas e detentores(as) de direitos de terra de longa data, bem como da rejeição de sistemas de conhecimento indígenas
• Direitos conflitantes e sobrepostos sobre a terra, inicialmente como resultado de deslocamento e remoções forçadas devido a políticas sociais discriminatórias, guerras civis e de fronteira

Em geral, a prevalência de conflitos relacionados à terra costuma ser um indicador de níveis insustentáveis de desigualdade e vulnerabilidade na sociedade.

Além dos exemplos acima, há também altos níveis de conflito intrafamiliar por terra ou conflito em nível de comunidade entre vizinhos. Isso reflete disputas sobre alocações de terra, invasão de limites, impactos do uso da terra e herança. Esses exemplos constituem a maior parte da carga de casos nos tribunais que lidam com questões fundiárias.

Conceitos e termos-chave

Definições de conflito

A compreensão do conflito tem raízes diversas. Alguns conceitos têm origem na teoria social e econômica, outros em estudos de conflito e paz.

Há muito tempo existe um debate sobre os principais motivadores dos conflitos civis. Alguns argumentam que são os interesses econômicos - ou a "ganância" - que estão na raiz da maioria dos conflitos. Outros identificam as queixas sociais e políticas como as principais causas dos conflitos.⁴ Na prática, essas distinções teóricas costumam ser pouco nítidas. Os conflitos relacionados a terras e recursos são específicos do contexto e geralmente são desencadeados por uma combinação de fatores - políticos, institucionais, socioeconômicos e ligados a recursos.⁵

Eles envolvem a contestação do acesso à terra e aos recursos, a mudança do uso do solo e a segurança dos direitos de posse da terra e a distribuição desigual dos benefícios fundiários e dos recursos.⁶ Muitos conflitos, independentemente de suas origens, afetam os direitos territoriais e de recursos.

Os conflitos intraestatais - guerras civis dentro de um estado - tendem a se autoperpetuar. Quando os conflitos se tornam violentos, eles levam à criação de milícias. A manutenção desses exércitos privados e seu controle sobre o território exigem grandes quantias de dinheiro. Isso geralmente é gerado pelo comércio ilícito de commodities - minerais, madeira e drogas.⁷ Isso cria economias de conflito que, uma vez enraizadas, criam "desincentivos para a paz" ⁸ em que as partes não veem nenhum benefício em encontrar soluções.

A configuração do conflito

As diferentes maneiras pelas quais os conflitos de terra são "enquadrados" refletem como são interpretadas as questões que contribuem para o conflito.⁹ Um enquadramento pode ser entendido como uma forma de ver, filtrada por uma ideia central organizadora ou explicativa.¹⁰ Os conflitos relacionados à terra e aos recursos podem ser enquadrados de várias formas para fornecer explicações, atribuir causas e promover soluções.

Veja, por exemplo, um conflito entre humanos e animais selvagens muito divulgado que ocorreu na reserva de Serengeti, no leste da África, em 2018. O conflito surgiu depois que três leões foram envenenados por comunidades indígenas, provocando um clamor internacional nos círculos de conservação. Uma "perspectiva de um especialista" na época forneceria os nomes dos leões individualmente e omitiria qualquer relato sobre as comunidades de pastores(as) que viviam na área. A mesma perspectiva apontaria para a complexidade de lidar com tal conflito, reconhecendo a história de desapropriação das comunidades de pastores(as) por um governo colonialista. No entanto, não houve menção às políticas dos governos pós-coloniais na região e ao tipo de modelos de conservação que eles empregaram, muitas vezes em parceria com agências globais. As vozes, os pontos de vista e os meios de subsistência das comunidades indígenas permaneceram invisíveis e não foram ouvidos. Quando essas perspectivas contraditórias não podem ser alinhadas, o potencial de conflito contínuo é alto.

Além do exemplo acima, há vários outros contextos em que o enquadramento de conflitos relacionados à terra e aos recursos é relevante.

Por exemplo, um dos fatores comuns de conflitos relacionados à terra é o planejamento urbano e o desenvolvimento de infraestrutura. Nesse caso, o imperativo de crescimento e desenvolvimento econômico frequentemente entra em conflito com os direitos à terra, à ocupação e à subsistência das pessoas que serão deslocadas pelo desenvolvimento proposto.

O enquadramento selecionado varia de acordo com a perspectiva dos(as) atores(as) envolvidos(as). Os governos e os desenvolvedores privados podem optar por se concentrar no que consideram ser as consequências não intencionais, porém inevitáveis, do crescimento e da modernização. As narrativas corporativas e estatais podem enquadrar os(as) usuários(as) de terras locais como "ignorantes" e "atrasados(as)", retardando o "progresso" nacional.

Os(as) ativistas comunitários(as) e as organizações de direitos humanos enfatizam a violação dos direitos das populações econômica e socialmente marginais e as desigualdades que se aprofundarão. Esses enquadramentos exploram como as comunidades vulneráveis e os(as) defensores(as) da terra se organizam para proteger seus direitos sobre a terra e os recursos.

Da mesma forma, os conflitos relacionados ao reconhecimento dos direitos das mulheres à terra podem invocar normas culturais ou religiosas para justificar a discriminação contínua. Seja qual for o contexto, precisamos reconhecer como os conflitos são enquadrados por diferentes atores, pois isso fornece informações importantes sobre as forças que os impulsionam.

Apropriação de terra

A "apropriação de terras" ¹¹ está associada a negócios corporativos para expandir as plantações, a agricultura voltada para a exportação, a mineração e os portfólios de propriedades urbanas. Com frequência, esses negócios de terras deslocam os(as) detentores(as) de direitos consuetudinários e indígenas sobre a terra e os(as) usuários(as) de recursos, sem seu consentimento prévio e informado.  A apropriação de terras geralmente é possibilitada por reformas políticas e institucionais que buscam abrir as terras e os recursos minerais para o investimento de capital estrangeiro. Essas políticas podem incentivar o comportamento predatório das elites domésticas e dos fixadores políticos que podem intermediar esses negócios e exigir altas taxas de originação de negócios. As negociações de terras que não envolvem de forma significativa os(as) usuários(as) de terras locais provocam conflitos, pois as comunidades locais resistem ao deslocamento e à apropriação de recursos essenciais para sua subsistência.

As principais práticas de desapropriação incluem o despejo, o cercamento, a extração, a exclusão e o apagamento.¹² As pessoas podem ser fisicamente removidas da terra que ocupavam e seu acesso aos recursos pode ser cortado. Posteriormente, esses recursos são esgotados por meio do extrativismo e da mudança no uso da terra. A apropriação de terras e recursos pode apagar as histórias sociais e tornar as culturas invisíveis.

Acumulação por desapropriação

Alguns teóricos sociais argumentam que a acumulação por desapropriação (ABD - sigla em inglês) é uma característica definidora do capitalismo neoliberal. Com relação à terra e aos recursos naturais, a ABD pode assumir diferentes formas. Essas formas incluem:

• A mercantilização e a privatização da terra e a expulsão dos(as) detentores(as) de direitos consuetudinários;
• A supressão dos direitos aos bens comuns;
• A mercantilização da natureza e da cultura.

Diz-se que o ABD resulta em um "esgotamento crescente dos bens comuns ambientais globais (terra, ar, água)" por meio de sistemas alimentares e agrícolas que "impedem qualquer coisa, exceto modos de produção agrícola de capital intensivo".¹³

Argumenta-se que esses sistemas dependem da mercantilização da natureza, incluindo o "patenteamento e licenciamento de material genético, plasma de sementes . . . [e] privatização do conhecimento indígena de "populações cujas práticas [milenares] desempenharam um papel crucial no desenvolvimento desses materiais".¹⁴

Embora essa análise tenha seus críticos,¹⁵ pode-se argumentar que ela oferece percepções sistêmicas mais profundas sobre os processos de desapropriação do que a conceituação mais restrita, porém mais popular, da apropriação de terras discutida acima.

Conflito e a "maldição dos recursos" naturais

Há opiniões conflitantes sobre se a abundância de recursos naturais de muitos países do Sul global está inevitavelmente associada a conflitos e ao subdesenvolvimento.¹⁶ As origens da chamada "maldição dos recursos naturais" derivam da análise dos níveis de pobreza e dos conflitos em países ricos em petróleo e minerais.

Por exemplo, na Angola pós-colonial, as formações políticas rivais se valeram dos petrodólares dos poços de petróleo em alto-mar e da mineração ilegal de diamantes para financiar a prolongada guerra civil de 1975 a 2002. Em 2006, o PNUD observou que a vasta riqueza petrolífera da Nigéria "mal tocou a vida das pessoas".¹⁷ Atualmente, a Nigéria está entre os países que mais produzem petróleo no mundo e enfrenta insurgências e conflitos violentos em sua região do delta, rica em petróleo.¹⁸

Há muito tempo, os economistas políticos argumentam que a riqueza de recursos contribui para sistemas de controle político por elites poderosas, que usam os benefícios econômicos para investir em aparatos de segurança repressivos e que presidem uma ordem política baseada no clientelismo.¹⁹ Entretanto, outras pesquisas sugerem que a riqueza de recursos não precisa ser uma maldição e, se usada adequadamente, pode ser transformada de "um passivo de paz em um ativo de paz”. ²⁰

De modo geral, é mais provável que os recursos minerais se tornem uma maldição quando as instituições políticas e outras instituições sociais/econômicas não estiverem estruturadas de modo a criar responsabilidade e não conseguirem proporcionar benefícios sociais tangíveis que sejam distribuídos de forma (razoavelmente) equitativa.

Injustiça como violência estrutural

Pesquisas recentes exploram como a natureza e a extensão da desigualdade socioeconômica, a ausência de justiça e a "violência estrutural" em uma determinada sociedade "influenciam o surgimento e a manifestação de conflitos fundiários"²¹.

Quase todos os conflitos sociais têm dimensões relacionadas à terra e aos recursos. Isso sugere que precisamos entender melhor como uma série de fatores - inclusive como as histórias localizadas de desapropriação, os impactos dos conflitos coloniais e pós-coloniais que podem ter servido para etnizar as diferenças, as relações de poder e a mudança do papel das políticas e instituições - influenciam a governança fundiária contemporânea de forma a promover ou ajudar a prevenir e mitigar conflitos.

Os conflitos relacionados à terra e aos recursos surgem em diferentes escalas - dentro das comunidades locais; entre comunidades locais e vizinhos(as)/forasteiros(as), bem como em escala regional ou transfronteiriça. Esses conflitos revelam a relativa segurança/insegurança dos regimes de governança e posse de terra subjacentes. Eles também destacam o funcionamento das instituições responsáveis pela alocação de terras e pelo gerenciamento de conflitos e o grau de eficácia de suas operações.²²

Conflito e deslocamento

Conflicts displace people who are defined either as Internally displaced persons (IDPs) or refugees.

De acordo com os Princípios Orientadores sobre Deslocamento Interno, os(as) deslocados(as) internos(as) são "pessoas ou grupos de pessoas que foram forçados(as) ou obrigados(as) a fugir ou a deixar seus lares ou locais de residência habitual (...) para evitar os efeitos de conflitos armados, situações de violência generalizada, violações de direitos humanos ou desastres naturais ou causados pelo ser humano, e que não cruzaram uma fronteira internacionalmente reconhecida".²³

A Convenção de 1951 sobre a Condição dos(as) Refugiados(as) define um(a) refugiado(a) como uma pessoa que, "devido ao receio bem fundamentado de ser perseguido(a) por motivos de raça, religião, nacionalidade, filiação a determinado grupo social ou opinião política, se encontra fora do país de sua nacionalidade e não pode ou, devido a esse receio, não quer valer-se da proteção desse país; ou que, não tendo nacionalidade e estando fora do país onde tinha sua residência habitual, não pode ou, devido a esse receio, não quer voltar a ele"²⁴

Globalmente, os efeitos da migração forçada de refugiados(as) e pessoas deslocadas são cada vez mais considerados como fatores que aumentam a divisão social e o risco de conflitos.²⁵ Os(as) migrantes frequentemente enfrentam discriminação e violência xenofóbica nos países onde são forçados a se estabelecer.²⁶

O recrudescimento do conflito também pode ocorrer após o retorno em massa de refugiados(as) e deslocados(as) internos(as) a seus lares quando um conflito termina, apenas para descobrir que seus lares e terras foram reivindicados por outros(as), inclusive por aqueles(as) que podem ter cometido atos violentos contra eles(as).²⁷ A reintegração requer processos delicados em nível local, nacional e regional que combinem reconciliação e restituição.

Leis, políticas e estruturas internacionais

Os conflitos relacionados a terras e recursos ocorrem predominantemente dentro das fronteiras de um país. Mas eles variam muito em escala, desde disputas individuais entre vizinhos ou comunidades adjacentes até disputas internacionais, que frequentemente estão relacionadas ao uso de recursos hídricos transfronteiriços. Uma pesquisa realizada em 2009 concluiu que "40 a 60% das guerras civis dos últimos 60 anos foram desencadeadas, financiadas ou sustentadas por recursos naturais".²⁸

Por exemplo, o conflito sangrento na região de Darfur, no Sudão, teve origem em uma disputa entre pastores(as) e fazendeiros(as) sobre rotas de migração de gado e pontos de água. Esse conflito foi sobreposto por diferenças culturais, étnicas e religiosas e se transformou em uma guerra civil com três dimensões distintas:

• Confrontos em nível local entre pastores(as) árabes e muçulmanos(as) e agricultores(as) africanos(as), cristãos(ãs) e animistas, para os quais a terra, o pasto e a água eram fundamentais para sua subsistência.
• Um conflito em nível nacional entre as principais facções rebeldes e o governo nacional, no qual o governo sudanês alistou a milícia armada conhecida como Janjaweed para conduzir uma campanha de limpeza étnica contra os não árabes, que custou centenas de milhares de vidas.
• Um conflito internacionalizado influenciado por rivalidades políticas regionais.

Há uma percepção de que as violações dos direitos humanos em um país, perpetradas no contexto de uma guerra civil, estão fora do alcance do direito internacional. Embora, na prática, esse possa ser o caso, as Convenções de Genebra adotadas em 1949 criaram a possibilidade de que "atos cometidos em violação às leis da guerra" pudessem ser processados.

Isso pressupõe que tais julgamentos seriam organizados pelos governos dos países em que os abusos ocorreram. Foi somente em 1993 e 1994 que os Tribunais Penais Internacionais foram constituídos pela ONU para julgar as violações do Direito Internacional Humanitário na antiga Iugoslávia e o genocídio em Ruanda. Esses tribunais buscaram condenar líderes responsáveis por genocídio e crimes contra a humanidade.²⁹

Foi somente em 1998 que o Tribunal Penal Internacional foi estabelecido como um órgão judicial permanente nos termos do Estatuto de Roma, um tratado apoiado por 120 países. O mandato do TPI é atuar como "um tribunal de última instância"³⁰ que processa os delitos, quando os tribunais nacionais não conseguem agir. Entretanto, o alcance do TPI tem sido limitado, especialmente porque os Estados Unidos, a Rússia e a China não são signatários do tratado. Da mesma forma, pouquíssimos países da Ásia ou do Oriente Médio reconhecem o tratado.

Embora haja a percepção de que o foco do TPI seja lidar com crimes de guerra e genocídio, ele também foi chamado para investigar a apropriação de terras e a desapropriação forçada. Em 2014, um grupo de aldeões(ãs) cambojanos(as) apresentou um caso perante o Tribunal Penal Internacional (TPI) contra membros poderosos da sociedade cambojana (chamados de "elite governante"). O caso alegava que, entre 2002 e outubro de 2014, essa elite realizou uma apropriação de terras "generalizada e sistemática", por meio de ameaças, violência e realocação forçada.  Ela alega que a apropriação de terras afetou 770.000 pessoas e que 145.000 foram deslocadas à força de Phnom Penh para dar lugar a plantações de borracha e açúcar ou operações madeireiras.³¹

Em março de 2021, três ONGs (FIDH, Global Witness e Climate Counsel) enviaram uma carta ao TPI solicitando que julgasse os crimes de grilagem de terras no Camboja.

Outras estruturas legais e políticas aplicáveis estão relacionadas principalmente à proteção de refugiados(as) e pessoas deslocadas internamente. Isso inclui a Convenção Internacional das Nações Unidas sobre o Status dos(as) Refugiados(as), originalmente aprovada em 1951, que foi posteriormente alterada pelo artigo 1(2) do Protocolo sobre o Status dos(as) Refugiados(as) em 1967.

A seção abaixo contém links para uma série de políticas e declarações relevantes.

Fontes de dados para rastrear conflitos de terra

Muitas vezes é difícil fazer uma distinção clara entre conflitos sociais e políticos e conflitos relacionados à terra e aos recursos. Embora as questões fundiárias nem sempre sejam o principal motivador dos conflitos, conforme observado acima, quase todos os confrontos violentos afetam, em maior ou menor grau, a relação das pessoas com a terra.

Em 2021, conflitos prolongados em vários países, incluindo Afeganistão, Burkina Faso, República Democrática do Congo, Mianmar e Nigéria, elevaram o número de pessoas deslocadas pela força - tanto refugiados(as) quanto deslocados(as) internos(as) - para 90 milhões em todo o mundo. Esse número aumentou para um recorde de 100 milhões em 2022, quando oito milhões de pessoas foram deslocadas devido à invasão russa na Ucrânia.³⁶

Há vários sistemas de rastreamento de conflitos globais. Cada um deles registra conflitos de maneiras específicas.

O The Armed Conflict Location & Event Data Project (Projeto de Dados de Eventos e Localização de Conflitos Armados - ACLED) é um projeto de coleta de dados desagregados, análise e mapeamento de crises. O ACLED coleta informações sobre as datas, os atores, os locais, as fatalidades e os diferentes tipos de violência política e eventos de protesto registrados em todo o mundo. Originalmente iniciado como um componente de um projeto de doutorado, o ACLED foi estabelecido como uma organização sem fins lucrativos em 2014. A partir de 2022, o ACLED começou a oferecer cobertura global. Os dados codificados pelo ACLED não especificam conflitos relacionados à terra, sendo mais focados em eventos de conflito específicos. No entanto, os dados fornecem um contexto importante para pesquisadores que examinam conflitos relacionados à terra. A lista de observação de conflitos de 2023 do ACLED fornece uma análise detalhada de uma série de conflitos complexos, incluindo a Ucrânia, o Cáucaso do Sul e a Ásia Central, o Sahel, a Nigéria, a República Democrática do Congo, entre outros.

O Grupo Internacional de Crise é uma organização independente formada em 1995 em resposta à violência e ao genocídio na Somália, em Ruanda e na Bósnia. Sua missão declarada é trabalhar para evitar guerras e moldar políticas que construam um mundo mais pacífico. Ele mapeia e rastreia conflitos em todo o mundo.

O Rastreador de Conflitos Globais é mantido pelo Centro de Ação Preventiva (CPA - sigla em inglês), um programa desenvolvido pelo Conselho de Relações Exteriores dos Estados Unidos (CFR - sigla em inglês). A coleta de dados é estruturada pela análise de como um conflito afeta os interesses dos EUA. Os conflitos são classificados de acordo com três categorias: críticos, significativos e limitados.

Países enfrentando conflitos por terra e recursos

De acordo com a UN Habitat, desde 1990, pelo menos 17 conflitos violentos envolveram a exploração de recursos naturais, enquanto "nos últimos 60 anos, pelo menos 40% de todos os conflitos interestaduais estão ligados a recursos naturais".³⁷ As disputas por terras, resultantes de investimentos de capital em larga escala em terras ligadas à expansão da agricultura e da mineração industrial voltada para a exportação, podem se transformar em conflitos abertos. ³⁸  A maior parte desse investimento ocorreu no Sul global. As disputas por terra também refletem a falta de clareza sobre os direitos a terras comuns e o conflito sobre o acesso à terra por agricultores(as) e pastores(as).

Os portfólios de países do Land Portal fornecem vários exemplos localizados de conflitos relacionados a terras e recursos. Como demonstram os portfólios, o contexto é fundamental para o desenvolvimento de uma compreensão das questões fundiárias, do gerenciamento de recursos naturais e da extração mineral em diferentes cenários.

Índia

De acordo com um estudo de 2016, os projetos de infraestrutura e as zonas de investimento são responsáveis por quase metade dos conflitos relacionados à terra.³⁹ A aquisição de terras pelo governo é uma das principais causas de conflito, envolvendo 60% dos casos. O Observatório de Conflitos Fundiários rastreia e relata conflitos de terra na Índia.⁴⁰ Em janeiro de 2022, a organização relatou 781 conflitos em andamento que afetam 7,8 milhões de pessoas em 3,9 milhões de hectares de terra e envolvem investimentos no valor de US$ 342 bilhões. As reivindicações concorrentes sobre terras tradicionais têm sido a fonte de disputas significativas e investimentos paralisados. Os conflitos relacionados à terra são agravados pela ausência de políticas claras referentes aos direitos consuetudinários à terra.

^{Bois arando. Foto de Zion View via Flickr (CC BY-NC 2.0)}

República Democrática do Congo

Apesar da enorme riqueza em recursos minerais e naturais, a República Democrática do Congo (RDC) apresenta todas as características da chamada "maldição dos recursos naturais", em que, em vez de contribuir para o crescimento econômico, as riquezas minerais e florestais têm servido aos interesses de elites e grupos políticos rivais, alimentando conflitos localizados e transfronteiriços. As disputas por terra também alimentam a violência intercomunitária. Segundo relatos, confrontos armados por causa de uma disputa de terras entre os grupos comunitários Yaka e Teke na província de Mai-Ndombe transformaram essa província, antes pacífica, na quinta mais violenta das 26 províncias da RDC em 2022.⁴¹ Juntos, esses conflitos contribuíram para padrões complexos de deslocamento. Em 2021, mais de um milhão de congoleses(as) buscaram asilo em outros lugares da África e fora dela, enquanto mais de 5 milhões de pessoas deslocadas internamente permaneceram na RDC, constituindo a maior população de deslocados internos do continente africano. Ao mesmo tempo, a RDC abriga mais de meio milhão de refugiados(as) de toda a região dos Grandes Lagos, inclusive de Ruanda e Burundi.⁴²

Madagascar

Em 2007, a resistência pública generalizada contra os planos de um grande negócio de terras desencadeou um golpe militar que derrubou o governo. Essa apropriação de terras (que nunca se concretizou) envolveu a proposta de arrendamento de 1,3 milhão de hectares de terra a uma empresa sul-coreana para a produção de óleo de palma e milho.⁴³ Grande parte dessas terras já estava ocupada e cultivada por produtores(as) locais. Atualmente, Madagascar está passando por conflitos internos ligados à migração induzida pelo clima. O país é altamente vulnerável aos impactos da mudança climática e vem sofrendo com os impactos da seca e dos ciclones. Nos últimos anos, há relatos de que dezenas de milhares de pessoas fugiram da região sul, assolada pela seca, criando conflitos sobre o uso da terra nas regiões anfitriãs e colocando as áreas protegidas e as regiões de biodiversidade sob extrema pressão.

Colômbia

Desde 1936, a Colômbia teve três grandes tentativas de reforma agrária, que, segundo consta, fracassaram. As lutas pelo controle e pela defesa da terra foram fundamentais para uma história de conflito que durou quase 50 anos, colocando grupos guerrilheiros de esquerda contra paramilitares de direita, protegendo os interesses de grandes proprietários(as) de terras e o comércio de drogas.

^{Reintegração pós-conflito na Colômbia. Foto da ONU Mulheres via Flickr (CC BY-NC-ND 2.0)}

Esse conflito ainda não foi resolvido de fato, apesar de um acordo de paz ter sido firmado em 2016. Entre 1985 e 2010, os conflitos relacionados à terra resultaram no deslocamento forçado de 5,2 milhões de pessoas. Em 2019, quase oito milhões de pessoas foram registradas como deslocadas internamente na Colômbia. Em 2011, a Comissão de Monitoramento de Políticas Públicas sobre Deslocamento Forçado declarou que, entre 1980 e julho de 2010, 6,6 milhões de hectares de terra foram abandonados ou confiscados como consequência desse conflito.

A Acción Social, um órgão governamental, estimou que as pessoas foram forçadas a abandonar 6,8 milhões de hectares, enquanto o Movimento Nacional de Vítimas contra o Crime Estatal (MOVICE - sigla em espanhol) estimou a cifra em cerca de 10 milhões de hectares.⁴⁴ Uma estimativa mais recente sugere que cerca de 8,3 milhões de hectares de terra foram expropriados ou abandonados forçadamente em decorrência do longo conflito.⁴⁵

Essa situação paralisou o mercado formal de terras e afetou o uso do solo, reduzindo a produção de alimentos. As elites empresariais e políticas e o narcotráfico se apoderaram e converteram terras ilegalmente apropriadas para a agroindústria, incluindo o estabelecimento ecologicamente destrutivo de plantações de óleo de palma e grandes fazendas de gado.

Em 2016, um acordo de paz nacional incluiu um compromisso com a reforma agrária, tendo a restituição de terras como um dos pilares fundamentais. O programa de reforma agrária previa a formalização massiva dos direitos de pequenas e médias propriedades rurais para evitar a desapropriação. Há alguns programas de doadores em apoio à formalização⁴⁶

mas, de modo geral, essas reformas ainda não se concretizaram em escala.

A Colômbia continua sendo um dos casos mais extremos de desigualdade fundiária onde, de acordo com dados analisados em 2017, apenas 1% dos(as) proprietários(as) de terras detinha mais de 80% das terras agrícolas, com os(as) maiores proprietários(as) controlando mais de 50.000 hectares cada.⁴⁷ Ao mesmo tempo, um crescente movimento progressista pela justiça agrária está aumentando seus esforços para reivindicar terras.

Camboja

O Camboja passou por mudanças políticas radicais ao longo de sua história, com cada regime introduzindo novos sistemas de posse de terra. Após a independência da França em 1953, a monarquia do Camboja reconheceu os direitos de propriedade privada. Em contrapartida, o regime maoista radical do Khmer Vermelho (1975-1979) aboliu a propriedade privada em favor da propriedade estatal da terra. A agricultura foi coletivizada pela força, sob controle direto do Estado. Centenas de milhares de habitantes urbanos da capital Phnom Penh e de outras áreas foram levados para áreas rurais para cultivar a terra. Nesse processo, o Khmer Vermelho foi responsável pela morte de pelo menos 1,7 milhão de pessoas, que "foram executadas, passaram fome, trabalharam demais ou morreram de doenças não tratadas e outros abusos". ⁴⁸ O Khmer Vermelho foi responsável pela completa dizimação da classe técnica e profissional do país.

^{A era do Khmer Vermelho (1975-1979) foi marcada por imensas violações dos direitos humanos que tiveram um impacto duradouro no Camboja. Mulheres vítimas do Khmer Vermelho. Foto de George Olcott via Flickr (CC BY-NC-ND 2.0)}

Com a derrota do Khmer Vermelho, após a intervenção do Vietnã e a instalação de um novo governo, as políticas começaram a mudar lentamente para uma economia de mercado. As terras agrícolas que haviam sido coletivizadas foram redistribuídas aos(ás) retornados(as), ex-soldados(as) e famílias pobres. Enfrentando transformações socioeconômicas significativas, incluindo a repatriação de refugiados(as), ondas de migração no país, urbanização, crescimento econômico e populacional, o país tem experimentado uma desigualdade crescente. Apesar da falta de dados confiáveis, os números sugerem que a (quase) falta de terra aumentou de cerca de 3% em 1993 para entre 25% e 45% em apenas duas décadas.⁴⁹ O caso levado ao ICC mencionado acima fornece evidências de desapropriação de terras, agravando os altos níveis de falta da mesma.

Disputas territoriais das quais você talvez não tenha ouvido falar

Embora existam disputas e conflitos de terra de alto nível e bem documentados, há também disputas territoriais que não atraem muita atenção do público. Um resumo recente da série O que Ler do Land Portal apresenta três disputas territoriais - a disputa de fronteira entre Quirguistão e Tajiquistão, a disputa no Alto Himalaia entre a China e a Índia e uma disputa territorial entre a Armênia e o Azerbaijão.⁵⁰

Direitos à terra comunitários, consuetudinários e indígenas

A forma como os direitos comunitários e consuetudinários à terra são definidos, gerenciados e protegidos legalmente determina até que ponto eles se tornam um local de conflito. Em muitos estados pós-coloniais, o lugar do direito consuetudinário e o papel dos "líderes tradicionais" na alocação de terras, administração e resolução de disputas permaneceu profundamente contestado.⁵¹ Foram percorridos caminhos diferentes. Por exemplo, no sul da África, alguns estados recém-independentes, como Moçambique, Angola, Tanzânia e Zimbábue, inicialmente retiraram todo o reconhecimento das chefias, que consideravam instituições distorcidas pela colonização. Outros, como a África do Sul, deram reconhecimento constitucional aos regimes de chefias. Isso foi posteriormente reforçado pela legislação, que é amplamente considerada como uma forma de tornar 20 milhões de sul-africanos(as) rurais cidadãos(ãs) de segunda classe. Os novos poderes sobre as terras comunais permitiram que as elites concluíssem lucrativos acordos de mineração e encontrassem outras oportunidades de enriquecimento às custas dos detentores de direitos territoriais locais. A resistência da comunidade à captura da elite tem sido combatida com ameaças de morte e assassinatos.⁵²

^{A Casa Nacional dos Líderes Tradicionais em sessão. Foto de GovernmentZA via Flickr (CC BY-NC-ND 2.0)}

Na maioria dos casos (com a notável exceção da Tanzânia), os papéis da liderança tradicional em diferentes formas foram reinstituídos em todo o continente, embora com resultados muito diferentes.

Globalmente, os direitos dos povos indígenas a terras, territórios e recursos permanecem limitados ou não reconhecidos. O Fórum Permanente das Nações Unidas sobre Questões Indígenas destacou uma série de fatores, incluindo "extração de recursos, exploração madeireira, terras para fontes de energia renovável e agronegócio; conflito entre pastores indígenas, pastores nômades e fazendeiros sobre a diminuição das terras de pastagem devido à guerra e os efeitos da mudança climática, bem como o estabelecimento de áreas de conservação"⁵³ como principais fontes de conflito. Mesmo quando há apoio jurídico disponível para proteger os direitos dos povos indígenas, isso raramente é suficiente para lidar com as relações de poder distorcidas entre os detentores de direitos consuetudinários, as empresas e indivíduos que usurpam seus direitos à terra.

Conflitos e direitos das mulheres à terra

A ONU-Habitat observa que "muitos sistemas consuetudinários de governança fundiária não apoiam a herança das mulheres, e elas geralmente enfrentam dificuldades para acessar a justiça ou os mecanismos de resolução de disputas".⁵⁴ Da mesma forma, muitos sistemas jurídicos formais ainda não implementam efetivamente os direitos das mulheres na legislação.

Em situações de conflito, os direitos à terra das mulheres, muitas vezes já precários, estão entre os mais vulneráveis. "Em contextos delicados, afetados por conflitos e violência, os conflitos armados, o deslocamento forçado e a apropriação de terras geralmente exacerbam as lacunas de gênero em relação aos direitos de propriedade e posse da terra."⁵⁵ Entretanto, recentemente foi argumentado, citando evidências da Libéria, Palestina e Colômbia, que melhorar o acesso das mulheres à terra e proteger seus direitos pode ser um importante fator de estabilização em situações de conflito.⁵⁶

Conflito e urbanização

Atualmente, a taxa mais rápida de urbanização está no Sul global. Desde 2015, mais de 75% da população urbana do mundo vive no Sul global, com a migração urbana rural ocupando as cidades e expandindo a periferia urbana. Atualmente, das 33 megacidades do mundo, 27 estão no Sul global.⁵⁷

De modo geral, "o poder transformador do conflito violento (...) se reflete fortemente no processo de urbanização e transformação rural-urbana no Sul Global".⁵⁸ Essa tendência é mais evidente na África Subsaariana, onde a "dinâmica prolongada de conflitos violentos e deslocamentos (forçados) geralmente está intimamente ligada à urbanização rápida e não planejada de sociedades anteriormente rurais".⁵⁹

"Em países como Uganda, Sudão do Sul ou RDC, há ... uma correlação direta entre o crescimento urbano e as ondas de deslocamento forçado regional".⁶⁰

A guerra civil em Angola foi um fator importante que transformou o país em "um dos países mais urbanizados da África, com 62% de sua população vivendo em cidades" até 2014.⁶¹ Uma vez na cidade para escapar do conflito nas áreas rurais, a maioria das pessoas é forçada a viver em assentamentos informais, muitas vezes em condições precárias. Atualmente, "mais de dois terços dos residentes de Luanda continuam a viver em abrigos construídos por eles mesmos com seus próprios recursos e economias, muitas vezes com falta de serviços públicos básicos adequados e acessíveis, e em terras para as quais não têm títulos formais".⁶²

Isso levanta a questão sobre o que precisa ser feito para permitir uma transição urbana mais estável. O Banco Mundial há muito tempo argumenta que mercados de terras urbanas ineficientes com sistemas informais de posse e serviços básicos ruins obstruem o desenvolvimento de sistemas urbanos funcionais e o desenvolvimento. O Banco foi além e destacou a informalidade como um freio ao desenvolvimento econômico e fundiário, pois ela "restringe as receitas do governo, limitando a capacidade dos governos de prestar serviços... pagar dívidas ou implementar medidas de resposta a crises". Em ambientes urbanos, estruturas de governança fracas, recursos financeiros limitados e capacidade institucional e de planejamento se combinam para impedir a gestão e o desenvolvimento eficazes da terra.

Entretanto, do ponto de vista dos assentamentos humanos, há quem argumente que "os assentamentos informais desempenham uma função crucial como porta de entrada ou trampolim para os mercados urbanos de trabalho e moradia. Por isso, é fundamental que as políticas governamentais tratem essas áreas com respeito, em vez de demoli-las".⁶³ Ao mesmo tempo, reconhece-se que é difícil gerenciar exigências conflitantes em relação à terra. "Sistemas justos e razoáveis de planejamento e regulamentação precisam ser implementados para que haja um equilíbrio adequado entre as considerações econômicas, sociais e ambientais".⁶⁴ A partir dessa perspectiva, a prioridade deve ser dada ao "investimento em sistemas de transporte, geração de energia, tratamento de água, sistemas de saneamento e terrenos com serviços [já que esses] determinarão se as cidades se tornarão mais eficientes ou se encontrarão sérios limites sociais e ecológicos para o crescimento".⁶⁵ Quando esses sistemas e investimentos estão ausentes ou são deficientes, a rápida urbanização pode se tornar um ponto de conflito.

Mudanças climáticas e conflitos

Em geral, as pessoas em países de renda baixa e média-baixa correm um risco muito maior de serem deslocadas por eventos climáticos extremos. Atualmente, a maior parte da população que é deslocada e forçada a migrar devido às mudanças climáticas vive na Ásia. Essa região é densamente povoada, respondendo por cerca de 60% da população global, com níveis muito altos de pessoas vivendo em extrema pobreza. Eventos climáticos extremos deslocaram milhões de pessoas em Bangladesh e na Índia, juntamente com as Filipinas e a China.⁶⁶

O Chifre da África, que inclui Djibuti, Eritreia, Etiópia, Quênia, Somália, Sudão do Sul, Sudão e Uganda, também é um ponto crítico de mudanças climáticas. Os conflitos por recursos naturais escassos, secas e enchentes desempenham um papel importante no agravamento dos conflitos sociais e políticos na região. À medida que as mudanças climáticas reduzem a base de recursos naturais, a migração forçada aumenta em toda a região. Quando as pessoas perdem o acesso à terra e à água devido à degradação dos recursos ligada às mudanças climáticas, elas precisam encontrar acesso à terra, à água e aos meios de subsistência em outro lugar. Isso pode envolver a invasão dos direitos à terra e dos recursos naturais de outras pessoas e, por sua vez, criar novos cenários de conflito.

Na Somália, uma pesquisa recente da FAO destacou os principais fatores que impulsionam a migração como secas, inundações, insegurança alimentar, insegurança humana, falta de renda, falta de pasto/alimentação para o gado devido às condições de seca, bem como conflitos. "Notavelmente, em relação ao conflito, 79,3% deles foram, de fato, por causa de recursos naturais, como terra, água e/ou pasto".⁶⁷

Inovações na governança da terra para lidar com o risco de conflitos

Praticantes da construção da paz sugerem que as intervenções de governança fundiária em situações de conflito e pós-conflito precisam ser modestas, flexíveis e adequadas ao propósito, com potencial para melhorias graduais. Também é fundamental que essas abordagens sejam participativas e inclusivas.

Em escala local, os diálogos em nível comunitário ajudam a entender melhor o contexto/preocupações e a dinâmica do poder. Isso fornece informações essenciais para a elaboração de intervenções progressivas relacionadas ao apoio institucional, ao mapeamento e à conscientização dos direitos. Essas intervenções devem refletir de perto a demanda local, as capacidades institucionais e o contexto.

De acordo com a ONU-Habitat, a garantia de financiamento plurianual é um pré-requisito para assegurar progressivamente os direitos à terra e ajudar a neutralizar situações de conflito. É importante investir em uma boa governança fundiária que ofereça vários caminhos para a redução de riscos. Pode-se argumentar que o aprimoramento dos sistemas e das capacidades de governança fundiária antes da crise pode servir para reduzir os impactos durante e após a crise.

De modo geral, o setor fundiário é reconhecido como "grande e complexo demais para ser administrado por uma única organização".⁶⁸

Cenários futuros

Globalmente, estamos testemunhando o rápido aumento de ameaças e agentes de estresse no meio ambiente. A produção de vulnerabilidade está sendo ampliada pela emergência climática. Isso pode ser um gatilho para conflitos complexos e duradouros, nos quais as disputas por terra, o deslocamento climático e o extrativismo se cruzam, aumentando o potencial de violência entre comunidades.

Nesses cenários, a melhoria da governança fundiária pode ajudar a reduzir o risco de conflitos e contribuir para a recuperação pós-conflito, mas, por si só, não será suficiente para lidar com várias ameaças, que exigem uma resposta multissetorial e transdisciplinar.

Autoria

Esta matéria foi pesquisada e escrita por Rick de Satgé. A revisão inicial foi feita por Marie Gagné, da equipe de pesquisa do Land Portal, e a revisão final por Karol Boudreaux, consultora sênior de governança de terras e recursos, do Escritório de Desenvolvimento, Democracia e Inovação. Washington DC..⁶⁹

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